Energie en klimaat
Doel
Door de economische crisis dreigde de betaalbaarheid van voorzieningen in gevaar te komen, zoals zorg, onderwijs en sociale zekerheid. Daarom heeft de overheid onderzocht op welke zaken zij kan bezuinigen. De mogelijkheden staan in de brede heroverwegingen
Samenvatting
De brede heroverweging op het terrein van energie en klimaat richt zich op de uitgaven voor hernieuwbare energie en energie-efficiency, mitigerend (inter)nationaal klimaatbeleid en fiscale voordelen. De grondslag voor deze heroverweging betreft in 2010 een totaal van €1,9 miljard aan Rijksuitgaven. Na 2015 zullen bij ongewijzigd beleid de uitgaven sterk toenemen. Zo zullen de uitgaven voor hernieuwbare energie toenemen van bijna €1 miljard nu tot €4,9 miljard per jaar in 2020 voor het behalen van de Nederlandse doelstelling. Om de Europese doelstelling te realiseren is naar verwachting circa €3,5 miljard per jaar nodig in 2020.1 Mede in dit licht, bevat de taakopdracht ook expliciet het verzoek om verdergaande besparingsvarianten te presenteren voor de langere termijn. Uitgangspunten voor het formuleren van beleidsvarianten zijn doelmatigheid, versterking en verduurzaming van de Nederlandse economie op korte en langere termijn, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid, de Europese en mondiale context, de lange termijn horizon en robuust beleid. Voor een keuze tussen beleidsalternatieven kan nader onderzoek gewenst zijn, omdat het niet mogelijk was om voor alle consequenties een zinvolle kwantificering te maken. Naast een inventarisatie van besparingsvarianten voor de korte termijn (2015) heeft de werkgroep ook gekeken naar het energie- en klimaatbeleid op de langere termijn (2020 en 2050). Het klimaat en energievraagstuk is namelijk een lange termijn opgave. De besparingsmaatregelen op de korte termijn moeten zoveel mogelijk passen in het lange termijn perspectief. Ze moeten de noodzakelijke transitie naar een koolstofarme energievoorziening op langere termijn in ieder geval niet in de weg staan. Uiteindelijk is het doel om tegen zo laag mogelijke maatschappelijke kosten de mondiale klimaatverandering tegen te gaan en een duurzame energievoorziening en een duurzame economie te realiseren. Klimaatbeleid en energiebeleid hebben deels verschillende invalshoeken. Er is wel onderlinge interactie. Klimaatbeleid richt zich op het tegengaan van de opwarming van de aarde door menselijke invloed. Het streven van de internationale gemeenschap is erop gericht om de opwarming van de aarde te beperken tot maximaal 2º C, conform het Kopenhagen akkoord. Europa heeft de ambitie om hier een eerlijk aandeel in te vervullen met een reductie van broeikasgassen van 80% tot 95% in 2050. Het energiebeleid streeft de doelen betrouwbaar, betaalbaar en duurzaam na. Een CO2-arme energievoorziening is de belangrijkste overlap tussen de twee beleidsterreinen. Een CO2-arme (met minder uitstoot naar de atmosfeer) energievoorziening is op korte termijn een relatief dure maatregel om de CO2- uitstoot te beperken. In 2050 is echter een nagenoeg CO2-vrije energievoorziening noodzakelijk. Energiebeleid en klimaatbeleid zullen in dat opzicht een grotere overlap gaan vertonen waarbij geen CO2-arme optie kan worden uitgesloten. Naast hernieuwbare energie zijn kernenergie en schoon fossiel (CCS) belangrijke bronnen van CO2-arme energieproductie. Vanwege de ingrijpendheid van de benodigde transitie naar een CO2-arme energievoorziening is het noodzakelijk om nu al met de lange termijn rekening te houden en het beleid daarop in te richten. Een uitgekiende combinatie van de uitrol van hernieuwbare energieopties, emissievrije varianten van conventionele opties en innovatiestimulering is nodig om dit doel zo kosteneffectief mogelijk te realiseren. 1 Met gebruikmaking van het Europese flexibiliteitmechanisme zou deze stijging beperkt kunnen worden. Zie ook variant 1.E. Pagina 8 De maatschappelijke baten van het mitigeren van klimaatverandering manifesteren zich op langere termijn. Het klimaatvraagstuk is complex en gaat gepaard met aanzienlijke maatschappelijke kosten. Aan energieproductie en -consumptie zijn omvangrijke externe effecten verbonden vanwege milieukosten. Innovatie is noodzakelijk om tegen acceptabele maatschappelijke kosten tot een oplossing te komen. Innovatie komt zonder overheidsinterventie echter onvoldoende van de grond door aanwezigheid van spill-overs, grote onzekerheden over prijzen van emissies en overheidsbeleid op lange termijn. Bovendien is er veel onzekerheid omdat het een vraagstuk met een zeer lange termijn betreft. Individuele beslissingen van burgers en bedrijven leiden niet automatisch tot een maatschappelijk optimale situatie. Om een oplossing te bieden aan de verschillende vormen van marktfalen is een beleidsmix noodzakelijk die aansluit bij de achterliggende problemen. De beleidsmix omvat het inzetten op: marktconforme instrumenten zoals emissiehandel, het afschaffen van niet-duurzame (fiscale) subsidies, meer verplichtende maatregelen en verdergaande fiscale vergroening. Het stimuleren van innovatie kan met verschillende instrumenten, variërend van subsidies tot verplichtingen. Effectief en efficiënt klimaatbeleid vereist een internationale coalitie. Voor de meeste individuele landen is het namelijk niet mogelijk en/of erg duur om unilateraal de mondiale uitstoot van broeikasgassen tegen te gaan. Zo bedraagt het aandeel van Nederland in de mondiale uitstoot van broeikasgassen 0,6% van de mondiale emissies. Het Nederlandse beleid moet ook in dit perspectief bezien worden. Er is geen mondiaal verdrag dat landen op lange termijn (bijvoorbeeld 2050) aan een broeikasdoelstelling bindt. De EU heeft gekozen voor verschillende doelen voor 2020 (CO2-reductie, duurzame energie en een ambitie voor energiebesparing). Deze aanpak beoogt het evenwicht te vinden tussen de noodzakelijke flexibiliteit ten aanzien van de oplossing in 2050 en duidelijkheid voor burgers en bedrijven. Zij moeten immers invulling geven aan de noodzakelijke transitie naar een koolstofarme energiehuishouding. Het energie- en klimaatvraagstuk is complex en de oplossing gaat gepaard met grote maatschappelijke kosten en verdelingseffecten. Het is de vraag of een aanpak met verschillende doelstellingen tot het meest kosteneffectieve klimaatbeleid leidt. Een voortdurende reflectie op de invulling van de opgave voor klimaatbeleid is daarom noodzakelijk. Het verdient aanbeveling om een dergelijke fundamentele analyse uit te voeren waarbij meegenomen moet worden in hoeverre dit beleid bijdraagt aan andere publieke belangen, zoals voorzieningszekerheid en de betaalbaarheid van energie. Beleidsvarianten Dit rapport bevat zes beleidsvarianten. Onderstaand zijn de varianten in verkorte vorm weergegeven. Hoofdstuk 3 van het rapport bevat een meer uitgebreide beschrijving van de maatregelen en gevolgen. De gevolgen van de maatregelen in de beleidsvarianten kunnen aanzienlijk zijn voor individuele sectoren, bedrijven en huishoudens. Met name maatregelen in de energiebelasting hebben economische gevolgen en leiden tot verschuiving van lasten van energie-extensieve bedrijven naar energie-intensieve bedrijven en van huishoudens met een laag energieverbruik naar huishoudens met een hoog gebruik. De uiteindelijke effecten zijn afhankelijk van de maatvoering en eventuele compenserende maatregelen. Het is van belang om bij de uitwerking van maatregelen steeds oog te houden voor het gelijke speelveld, koopkrachteffecten en de concurrentiepositie van het bedrijfsleven om een sterke en duurzame economie voor de toekomst te realiseren. De economische effecten van de overige besparingsmaatregelen zijn relatief beperkt, omdat het veelal betrekkelijk kleine maatregelen betreft waarvan de effecten gespreid zijn over verschillende sectoren. Pagina 9 Een pakket van besparingsmaatregelen dat meer oplevert dan 20% biedt de ruimte om een deel van de extra besparing in te zetten voor compenserende maatregelen. Compensatie van specifieke groepen is vaak lastig, maar dit kan wel de nadelige effecten op koopkracht en concurrentiepositie mitigeren. De mogelijkheden en noodzaak daartoe zal in het licht van een totaal beleidspakket – dus niet alleen deze heroverweging energie en klimaat – moeten worden bezien. De eerste vier beleidsvarianten omvatten – conform de taakopdracht – concrete besparingsopties die uiterlijk in 2015 te realiseren zijn. Met de varianten 1.A, 1.C en 1.D wordt voldaan aan de opdracht om ten minste één beleidsvariant te formuleren die een besparing oplevert van tenminste 20% op de grondslag in 2010. De effecten op klimaatdoelstellingen zijn bij varianten 1.A t/m 1.C becijferd ten opzichte van de verwachte ontwikkelingen bij het nu vastgestelde beleid. Bij de beschrijving van de effecten van de varianten, wordt onderscheid gemaakt tussen het effect van de besparingsmaatregelen zelf (een bezuiniging die betrekking heeft op de grondslagtabel) en het effect van flankerend beleid dat gericht is op compensatie van eventuele negatieve effecten van de besparingsmaatregel. Varianten 1.A en 1.B onderscheiden zich vooral door het type flankerend beleid dat is opgenomen: beprijzen (internaliseren van kosten) respectievelijk verplichtende maatregelen inzetten om subsidies te vervangen. Deze twee varianten schetsen samen een breed palet aan mogelijke besparingen en het is goed mogelijk om bepaalde besparingsmaatregelen en opties voor flankerend beleid uit de twee varianten te combineren. Een groot deel van de besparingsmaatregelen voor 2015 heeft weinig effect op de uitstoot van broeikasgassen, energiebesparing en hernieuwbare energie in 2020. Er zijn zelfs besparingsmaatregelen met licht positieve effecten op het klimaat. Afhankelijk van de maatvoering van het flankerende beleid kunnen varianten 1.A en 1.B tot een substantiële vermindering van de uitstoot van broeikasgassen en versnelling van het tempo van energiebesparing leiden. Variant 1.B en 1.C kunnen ook bijdragen aan extra realisatie van hernieuwbare energie door de bij- en meestookverplichting van biomassa in elektriciteitscentrales. Variant 1.C betreft een combinatie van de besparingsmaatregelen uit 1.A en 1.B. Belangrijk verschil met 1.A en 1.B is het vrijwel ontbreken van flankerend beleid. Hierdoor is de economische impact van deze variant relatief klein. De besparingen hebben een licht positief effect op het bereiken van de klimaatdoelen voor 2020. Variant 1.D onderscheidt zich door flankerend beleid en aanvullende maatregelen gericht op emissiereductie. Daarmee is het mogelijk om het huidige nationale emissiedoel van -30% voor de non ETS (bijna) te realiseren in combinatie met 20% besparing op de grondslag. Aan deze baten voor het klimaat zijn wel hogere kosten voor burgers en bedrijven verbonden dan in varianten met geringere (positieve) effecten voor het klimaat. Zonder verdergaande beleidsvarianten, zullen de geraamde kostenstijgingen tot 2020 een besparing in 2015 al snel overschaduwen. De twee overige varianten zijn daarom gericht op de langere termijn. Ze schetsen de mogelijkheden om te besparen ten opzichte van de verwachte oploop van kosten (deze oploop is nog niet opgenomen de huidige Rijksbegroting). De budgettaire besparingen in deze variant hebben dan ook een ander karakter dan de korte termijn varianten. Het gaat hier om ‘minder meer’ toekomstige uitgaven in plaats van besparen op huidige geraamde middelen. Variant 1.E gaat ervan uit dat Nederland de Europese doelstellingen overneemt in plaats van de huidige nationale - meer ambitieuze - doelstellingen. Voor hernieuwbare energie zal dat leiden tot een besparing van minimaal € 1,4 miljard in 2020. Het realiseren van de EU-verplichtingen voor hernieuwbare energie binnen Nederland zal echter nog steeds circa € 3,5 miljard kosten. Echter met Pagina 10 gebruikmaking van de Europese flexibiliteitmechanismen kunnen deze uitgaven nog verder worden verlaagd. Variant 1.F (hybride verplichtingensysteem) verkent de mogelijkheid om op termijn (vanaf 2020) substantieel te besparen op de overheidsuitgaven voor hernieuwbare energie. Het gaat hierbij om de combinatie van een verplicht aandeel hernieuwbare energie met een subsidie voor de meer innovatieve en nog dure vormen van hernieuwbare energie. Onder de randvoorwaarden van een zorgvuldige vormgeving, de juiste marktomstandigheden en een bredere Europese aanpak zouden de maatschappelijke kosten kunnen worden verlaagd.