Leefomgeving en natuur
Doel
Door de economische crisis dreigde de betaalbaarheid van voorzieningen in gevaar te komen, zoals zorg, onderwijs en sociale zekerheid. Daarom heeft de overheid onderzocht op welke zaken zij kan bezuinigen. De mogelijkheden staan in de brede heroverwegingen
Samenvatting
De Heroverweging Leefomgeving en natuur gaat over het nationale beleid voor ruimtelijke ordening en ontwikkeling in het algemeen, omgevings- en milieukwaliteit, landschap en natuur/biodiversiteit. Het betreft dan onderwerpen als bodemsanering, geluidsanering, externe veiligheid, sanering asbestwegen, duurzaam produceren en consumeren, ruimtelijke en milieuwetgeving, ecologische hoofdstructuur en nationale landschappen. De grondslag (budgetten 2010) voor deze heroverwegingsgroep is in totaal € 1934 mln. waarvan € 981 mln. voor VROM, € 905 mln. voor LNV en € 48 mln. voor VenW. De voorgestelde bedragen zijn besparingen per jaar en structureel van aard, tenzij anders vermeld. Zoektocht werkgroep Het doel van de brede heroverwegingen is om zonder taboes besparingsmogelijkheden te onderzoeken op de rijksbegroting, waarbij kabinetsdoelstellingen zoveel mogelijk overeind blijven en economisch herstel wordt bevorderd. Naast solide overheidsfinanciën dient doorgewerkt te worden aan een sterker, slimmer, schoner, solide en solidair Nederland. De werkgroep Leefomgeving en natuur ziet zich geconfronteerd met een beleidsterrein dat op sommige onderdelen de afgelopen decennia verbeteringen heeft doorgemaakt, maar nog altijd onder druk staat, en op andere thema’s achteruit is gegaan (zie hierover de Natuur- en Milieubalans). De thema’s van Leefomgeving & Natuur hebben het naar hun aard moeilijk in een tijd waarin economisch herstel is gewenst en de neiging bestaat economische effecten voorrang te geven. De raakvlakken met de thema’s in de werkgroepen Mobiliteit en water, Wonen en in mindere mate Energie en klimaat zijn groot. In het ruimtelijk-fysieke domein is geen heldere ordening van doelen en budgetten. Veel hangt met elkaar samen en soms is die samenhang in de sturing zichtbaar, maar soms ook niet en ontstaat er veel ambtelijke en bestuurlijke drukte tussen departementen, maar ook tussen bestuurslagen. De werkgroep heeft daarom veel denkkracht gestoken in een systeeminnovatie, die de sturing in het hele ruimtelijk-fysieke domein kan verbeteren. Deze variant Systeeminnovatie Leefomgeving & Natuur leidt niet altijd tot besparingen op korte termijn. Op langere termijn zal daarentegen door een beter samenspel een beter resultaat tegen lagere kosten worden bereikt. In de variant Maatschappelijk Efficiënt & Solide zijn maatregelen op een rij gezet die voor 2015 tot besparingen kunnen leiden. Deze maatregelen passen deels bij de beoogde systeeminnovatie. Tenslotte, de werkgroep heeft naar aanleiding van het verzoek van het kabinet om het IBO Natuur te betrekken bij deze heroverweging verschillende EHS-varianten belicht. Vanwege de specifieke complexiteit (mede door stringente EU-kaders) zijn als vergezicht naast twee versoberingsvarianten van de huidige EHS de in het IBONatuur gepresenteerde eindbeeld-`scenario’s Deltanatuur en Robuuste Natuur nader onderzocht op besparingsmogelijkheden ten opzichte van de huidige vormgeving van de EHS. Actuele beleidsuitdagingen De zorg voor de kwaliteit van de leefomgeving is de afgelopen decennia uitgebreid en verder ontwikkeld. Dit heeft geleid tot een verbetering in de kwaliteit van de leefomgeving. Er resteren nog saneringsopgaven op het gebied van Pagina 8 bodemverontreiniging, geluidsoverlast en asbest. Op gebied van luchtkwaliteit zal het huidige Nationaal Samenwerkingsprogramma ertoe leiden dat Europese minimumnormen worden gehaald. De gezondheidsrisico’s door fijn stof zijn daarmee overigens nog niet geheel verdwenen. Ten aanzien van natuur en biodiversiteit is deze positieve ontwikkeling niet aanwezig. Biodiversiteit staat sterk onder druk. Het feit dat opgaven voor het behoud van biodiversiteit en het verbeteren van natuur- en milieucondities daarvoor veelal zijn vastgelegd in EU-richtlijnen (Vogel- en habitatrichtlijn), maakt het beleid en de ruimte daarin complex. De belangrijkste beleidsuitdagingen op ruimtelijk gebied hebben vooral te maken met de groei van de bevolking, de verdere afname van de gemiddelde gezinsgrootte en het streven van de meeste burgers naar een groei van zijn of haar materiële welvaart. De druk op de fysieke omgeving neemt hierdoor voortdurend toe: er is bijgevolg voorlopig nog meer ruimte nodig voor functies als wonen, werken, mobiliteit en waterveiligheid. De uitdaging voor de overheid bestaat onder andere uit het zodanig in banen leiden van deze toenemende ruimtebehoeftes dat de kwaliteit van zowel de stedelijke als de niet-stedelijke omgeving zo min mogelijk wordt aangetast en liefst nog wordt verbeterd. Om zuinig met de beschikbare ruimte om te gaan, is binnenstedelijk herstructurering gewenst. De gemakkelijkste ruimtes zijn echter al benut. Het is een uitdaging om voor de nog resterende binnenstedelijke locaties de financiering rond te krijgen. Een mogelijk alternatief is om buiten de stad te bouwen in gebieden die landschappelijk het minst waardevol zijn. Knelpunten in de sturing van het ruimtelijk-fysieke domein Bij de aanpak van bovenstaande beleidsuitdagingen treden in de sturing van het ruimtelijk-fysieke domein en bij de uitvoering van het EHS-beleid enkele knelpunten op, die de doeltreffendheid en doelmatigheid van het overheidshandelen beperken. Deze knelpunten zijn: a. beleid en uitvoering zijn sectoraal georganiseerd en mede daardoor op onderdelen niet op elkaar afgestemd om tot integrale afwegingen te komen; b. complexe sectorale regelgeving leidt tot trage besluitvorming en realisatie; c. onduidelijke bestuurlijke verantwoordelijkheidsverdeling leidt tot veel ambtelijke en bestuurlijke inefficiëntie; d. de sectoraal opgezette financieringsstructuur is onvoldoende robuust en leidt tot suboptimale planvorming en programmering; e. kosten van afbreuk aan milieu en omgeving worden afgewenteld op de samenleving/overheid; f. baatgenieters van overheidsinvesteringen dragen de kosten niet altijd; g. sturingssystematiek en de ruimtelijke samenhang in natuurbeleid houden onvoldoende rekening met de natuurlijke dynamiek, welke nog wordt versterkt door de klimaatverandering; h. de (belevings)waarde van natuur wordt onvoldoende in economische en maatschappelijke waarde vertaald. Variant Maatschappelijk Efficiënt en Solide Met de variant Maatschappelijk Efficiënt & Solide (zie dashboard 1) voldoet de werkgroep aan haar opdracht om tenminste één variant te presenteren die in 2015 netto minimaal 20% (grondslag 2010) bespaart op de betreffende overheidsbestedingen. Met deze variant wordt in 2015 een ombuiging van € 387 mln. gerealiseerd. De maatregelen zijn zeker te realiseren mits de weergegeven besluiten worden genomen. Om in de variant Maatschappelijk Efficiënt & Solide Pagina 9 zoveel mogelijk de beleidsdoelen overeind te houden, is langs de volgende invalshoeken gezocht naar maatregelen: a. Herzien/inzet wet- en regelgeving (€ 47 mln.) via: · aanpassing van de Wet Bodembescherming zodat het aantal onderzoeksfasen, protocollen en beschikkingsmomenten vermindert; · zelfrealisatie Nationale Landschappen en Recreatie om de Stad (RodS) door maatwerkprojecten, het toekennen van een beschermde status en het erkennen van een agrarische status van agrarische bedrijven in bijvoorbeeld RodS-gebieden; · ontstapeling/ontschotting van de beleidscategorieën binnen de Groene Hoofdstructuur die deels overlappen (Rijksbufferzones, Recreatiegebieden om de Steden (RodS), Nationale Landschappen en EHS/N2000) zodat de biodiversiteits-, recreatie-, landschaps- en bufferzonedoelen op een kleinere oppervlakte worden gerealiseerd. b. Verbeteren Governance (€ 178 mln.) via: · stopzetten Rijksbijdrage Afvalfonds in het kader van het principe van ‘de vervuiler betaalt’ en het profijtbeginsel zodat de inname en de verwerking van verpakkingsafval door het bedrijfsleven wordt gefinancierd; · recentralisatie ILG, zodat huidige rijksbudgetten voor natuur, landschap en recreatie in één groen investeringsbudget via het MIRT kunnen worden ingezet in prioritaire gebieden; · efficiencywinst binnen het natuurdomein door concentratie van uitvoeringsactiviteiten en intensievere samenwerking tussen de terreinbeherende instanties (bijvoorbeeld Natuurmonumenten, Staatsbosbeheer, Provinciale Landschappen en Recreatieschappen, Rijkswaterstaat, Waterschappen, provincies en gemeenten); · efficiencywinst door verantwoordelijkheden op terrein van watercondities ten behoeve van de natuur en biodiversiteit te bundelen en waar opportuun te leggen bij waterschappen. c. Toepassen van alternatieve financiële arrangementen (€ 127 mln.) door de rekening meer te leggen bij degene die veroorzaker is van de kosten, dan wel profijt heeft van investeringen via: · gebiedsgericht beheer Bodemsanering waarbij de vervuiling van het oppervlaktedeel wordt gefinancierd door de gebruiker en de kosten van grondwaterverontreiniging wordt gedragen door de overheid en door de veroorzaker middels een afkoopsom; · doorberekenen bodem- en geluidssanering NS- en spoorterreinen aan de gebruiker, die het op zijn beurt kan verrekenen; · doorberekenen Kosten commissie MER aan initiatiefnemers; · door middel van gebiedsconcessies gebieden in concessie uitgeven aan (project-)ontwikkelaars, die in en om natuurgebieden activiteiten ontplooien die economisch kunnen bijdragen aan de ontwikkeling of exploitatie van het betreffende gebied; · via een forfaitaire bijdrage levert een projectontwikkelaar een bijdrage aan landschap. Deze bijdrage wordt in de grondexploitatie meegenomen als kostenpost; · gebieden buiten de EHS van Staatsbosbeheer worden afgestoten en aan particulieren verkocht. Uit de opbrengst wordt een beheersvergoeding aan de nieuwe particuliere beheerders gefinancierd. Pagina 10 d. Rijksambities aanpassen om het noodzakelijke restant (€ 35 mln.) aan ombuigingen voor de 20%-besparing te realiseren via: · het niet meer op zich nemen van rijkstaken. Het gaat dan om subsidieregelingen en voorzieningen die vooral het lokale beleid ondersteunen, zoals routenetwerken, kennisnetwerken recreatie, reconstructie zandgebieden, het uitvoeren van lokale natuurprojecten en het ondersteunen van regionale en lokale (natuur)organisaties; · alternatieve maatregel voor Bodemsanering NS: Stopzetten/terugbrengen van de stimuleringsmaatregelen in het kader van de Innovatieagenda Energie indien Bodemsanering NS niet de beoogde € 9 mln. besparing oplevert. Variant Systeeminnovatie Leefomgeving en Natuur Om structureel besparingen te realiseren en tegelijkertijd een blijvende efficiencywinst te realiseren, zijn fundamentele verbeteringen in het stelsel noodzakelijk. De werkgroep stelt een aantal systeeminnovaties voor die leiden tot een betere sturing op het beleidsterrein en daarmee bijdragen aan versnelling van procedures, vermindering van bestuurlijke drukte, betere afbakening van taken en verantwoordelijkheden van overheden en scherpere toedeling van kosten. Dit leidt tot besparingen die op langere termijn tot in de miljarden euro´s kunnen oplopen. Deze systeemvariant is opgebouwd uit de volgende denklijnen: · selectievere rijksinzet De rijksinzet moet zich bij visies, kaders en projecten beperken tot die doelen, waarvan de baten (inter-)nationaal genoten worden en niet in een specifieke regio of stad. Financiële bijdrages aan projecten kunnen alleen aan de orde zijn als het project cruciaal is voor het realiseren van die nationale doelen. · versterking van decentrale uitvoering De contramal van “selectieve rijksinzet” is versterking van decentrale uitvoering. Geef decentrale overheden meer zelfstandigheid en verantwoordelijkheid voor de ruimtelijk-fysieke vraagstukken op hun schaalniveau. Dit impliceert ook verruiming van de mogelijkheden tot het verwerven van eigen inkomsten gericht op het meer in rekening brengen van de kosten van ruimtelijke ontwikkelingen bij de baatgenieters daarvan. · vereenvoudiging en stroomlijning van wet- en regelgeving Dit kan (op langere termijn) de uitvoering versnellen en zowel bij rijk, als decentrale overheden tot flinke besparingen leiden. De maatschappelijke baten op langere termijn kunnen bovendien in de miljarden lopen. · internaliseren van externe effecten/toepassen profijtbeginsel Tenslotte behelst de systeeminnovatie het internaliseren van externe milieu- en omgevingseffecten, zodat overheidsingrijpen (in de toekomst) beperkt kan blijven en de markt haar werk kan doen. De werkgroep doet hiertoe drie voorstellen: inzetten MAUT (a) en afschaffen fiscaal voordeel voor LPG (b) en rode diesel (c). De denklijnen van de systeemvariant leiden tot een pakket aan maatregelen, waarvan sommige al ver ontwikkeld zijn (zoals de maatregelen die terugkomen in de variant Maatschappelijk Efficiënt & Solide) en andere nog een nadere uitwerking behoeven. Een aantal van de maatregelen vergt een lange adem, zoals een fundamentele vereenvoudiging en stroomlijning van de wet- en regelgeving voor het omgevingsrecht. Het rapport levert een langere termijn perspectief voor het bereiken van een robuust en toekomstvast beleid op het gebied van de leefomgeving en de natuur. Dit levert niet alleen besparingen op op de rijksbegroting, maar ook overige belangrijke maatschappelijke baten. Pagina 11 Ten slotte zal een nieuwe departementale inrichting eraan kunnen bijdragen dat de lijnen van deze systeeminnovatie tot hun recht komen. Dit zal de doeltreffendheid en efficiëntie van de overheidssturing in het ruimtelijk-fysieke domein ten goede komen. De werkgroep schetst drie opties. Ruimtelijke EHS-variant (en reactie op IBO Natuur) De ruimtelijke EHS-variant voorziet in keuzemogelijkheden om in de periode tot uiterlijk 2018 het EHS-beleid zodanig vorm te geven dat het kabinet voor de periode daarna in staat gesteld wordt fundamentele keuzes te maken omtrent de toekomst van het EHS-beleid. Voor het schetsen van de toekomstscenario’s (na 2018) heeft de werkgroep de scenario’s uit IBO Natuur (Deltanatuur, Robuuste Natuur) aangevuld met twee eigen scenario´s: afronden van de huidige begrensde EHS en Robuuste Natura 2000 (bestaande in beheer zijnde EHS maximaal koppelen aan N2000-gebieden). De werkgroep betoogt dat in de periode tot uiterlijk 2018 een keuze gemaakt zal dienen te worden over de toekomst van het EHS-beleid, waarbij gebruik gemaakt zou kunnen worden van één van deze scenario’s. Voor de tussenperiode (tot uiterlijk 2018) stelt de werkgroep voor om, met behoud van het huidige budget voor het natuurbeleid, de budgetten voor natuur zodanig in te zetten dat de gedane investeringen zo goed mogelijk passend zijn in elk van de te kiezen scenario’s en de grootste bijdrage leveren aan de biodiversiteit. Bij deze variant gaat de werkgroep uit van de huidige meerjarenramingen tot 2018. Als er natuurmaatregelen uit de variant Maatschappelijke Efficiënt & Solide worden gekozen, dan krimpt het totaal beschikbare EHS-budget. Omdat de ‘speelruimte’ daarmee sterk afneemt, zullen niet alle maatregelen uit de Ruimtelijke EHS-variant ten uitvoer kunnen worden gebracht. De mate waarin hier sprake van zal zijn, hangt af van welke natuurmaatregelen uit de variant Maatschappelijk Efficiënt & Solide worden getroffen. De volgende maatregelen zijn in deze variant aan de orde: Voortzetten binnen de huidige aanpak (indien meerjarencijfers in stand blijven) · Aankopen van natuur binnen de aangemelde N2000-gebieden dient door te gaan, dit zal het overgrote deel van het aankoopbudget vergen. Voor zover er dan nog budgettaire ruimte is: · aankopen van afrondingspercelen is uit kostenoverweging aan te bevelen. Anders is sprake van kapitaalvernietiging, omdat eerder aangekochte percelen voor hetzelfde project dan niet optimaal kunnen renderen; · aankopen van overige natuur wordt waar mogelijk vervangen door een vorm van particulier en/of agrarisch natuurbeheer. Voor de financiering daarvan worden de mogelijkheden van inzet van de middelen van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (EU) nagegaan. Het agrarisch natuurbeheer is overigens slechts effectief voor bepaalde natuurtypen · inrichting en beheer van eenmaal verworven grond gaat door inclusief belangrijke herinrichtingen (de bijdrage van het rijk moet passen binnen de financiële kaders). Mogelijkheden om ruimte te creëren tijdens de overgangsperiode (niet alle mogelijke maatregelen kunnen naast elkaar worden ingezet): · er wordt (tijdelijk) afgezien van een verdere aankoop en inrichting (en dus ook beheer) van die gebieden die in geen van de toekomstige IBO-varianten een belangrijke rol kunnen spelen. Dat geeft ongeveer € 79 mln. budgettaire ruimte per jaar. Er wordt dus alleen doorgegaan met de realisering van de huidig Pagina 12 begrensde EHS, met dien verstande dat zoveel mogelijk die gebieden die in één van beide IBO-toekomstscenario’s van nut kunnen zijn, worden aangekocht en ingericht; · de realisatie van de kwantitatieve doelstelling van de EHS wordt tijdelijk versoberd. Er wordt gezocht naar mogelijkheden voor versobering van de uitvoering zonder dat de kwalitatieve doelstellingen van de EHS worden bijgesteld. In overleg met betrokken organisaties (terreinbeherende organisaties, verenigingen van agrarische en particuliere natuurbeheerders en provincies) worden voorstellen daarvoor uitgewerkt; · ook de kwalitatieve doelstellingen kunnen worden getemporiseerd. · investeringen kunnen dan dáár worden gepleegd, waar het “no regret” is. Voor de aankoop van natuurgebieden kan voor een alternatieve financieringswijze worden gekozen. De zogenaamde leenfaciliteit, die nu al wordt ingezet voor de verwerving van gronden door particuliere terreinbeherende organisaties, zou kunnen worden uitgebreid. De werkgroep doet geen aanbeveling dit instrument daadwerkelijk te verbreden voor aankoop van gronden voor Staatsbosbeheer en beschrijft in deze rapportage de voor- en nadelen van dit instrument. De werkgroep stelt vast dat met bovengenoemde voorstellen niet alle tekorten uit het IBO-rapport, waaronder beheer, zijn opgelost. De werkgroep wijst er eveneens op dat het eventueel verminderen van de bestaande budgetten zal leiden tot een verder verlies aan biodiversiteit en het niet nakomen van internationale verplichtingen. Het is in deze variant niet mogelijk om de oorspronkelijke natuurdoelstellingen van de EHS op de geplande jaren te realiseren. Ook die gebieden die in beide IBO-vergezichten een rol spelen, kunnen niet allen verworven worden. De optimalisering bestaat eruit dat vooral die maatregelen worden genomen met de meest positieve gevolgen voor biodiversiteit.