Mobiliteit en water
Doel
Door de economische crisis dreigde de betaalbaarheid van voorzieningen in gevaar te komen, zoals zorg, onderwijs en sociale zekerheid. Daarom heeft de overheid onderzocht op welke zaken zij kan bezuinigen. De mogelijkheden staan in de brede heroverwegingen
Samenvatting
Inleiding Het kabinet heeft de werkgroep gevraagd besparingsvarianten te ontwikkelen die structureel besparen op het Infrafonds, waarbij ten minste één variant structureel 20% van de netto uitgaven in 2010 (1,725 mld.) bespaart. De werkgroep heeft hiertoe een groot aantal besparingsopties in kaart gebracht (zie bijlage 4). Deze opties zijn verwerkt in drie besparingsvarianten (zie hoofdstuk 3). Daarnaast heeft de werkgroep ook gekeken naar besparingsmogelijkheden buiten het Infrastructuurfonds, vanwege de directe samenhang met de uitgaven uit het Infrastructuurfonds. Dit betreft bijdrage aan de Brede Doeluitkering Verkeer en Vervoer (BDU) en de uitgaven die waterschappen en gemeenten doen voor het watersysteem. Het investeringskarakter van het beleidsterrein mobiliteit en water maakt het voor de verdere toekomst makkelijker om te besparen, aangezien besparingen (in elk geval op aanlegbudgetten) niet tot ‘minder’ maar tot ‘minder meer’ infrastructuur leiden. Besparen is op de kortere termijn lastiger, omdat budgetten voor de eerste jaren vaak (juridisch) vastliggen. De werkgroep heeft gekeken of de crisis of andere externe omstandigheden aanleiding geven om de prognose voor mobiliteitsontwikkeling aan te passen. De planbureaus zien echter geen aanleiding om de lange termijnscenario’s waarop infrastructuurbeslissingen worden genomen aan te passen. Dit betekent dat de bereikbaarheids- en mobiliteitsproblematiek niet ‘verdampt’ vanwege de crisisproblemen. Besparen betekent dus dat het laten vervallen van projecten gepaard zou moeten gaan met het aanpassen van de doelstellingen en het beleid. Beprijzing Veel mensen maken tegelijkertijd (tijdens de spits) gebruik van de beschikbare infrastructuur. De infrastructuur kan de vraag tijdens de spits niet aan. Hierdoor ontstaan files en zitten treinen overvol. Hierdoor besluiten sommigen om de spits te mijden. Deze wijze van “rantsoenering” is echter niet optimaal. Niemand staat graag in de file of in de trein. Beprijzing op verschillende tijdstippen is een manier om het gebruik van de infrastructuur beter te spreiden en de kosten eerlijker te verdelen op basis van het profijtbeginsel. Hierdoor worden kostbare effecten zoals files en overvolle treinen voorkomen. Mensen die de spits niet kunnen of willen ontwijken hoeven niet in de file of trein te staan. Zij moeten daar dan wel (extra) voor betalen. Beprijzing is vooral efficiënt als er sprake is van pieken en dalen in de vraag. Als er sprake is van een permanent hogere vraag dan de beschikbare capaciteit kan uitbreiding van de capaciteit efficiënter zijn. Beprijzen van het gebruik van infrastructuur is een efficiënt instrument om de bereikbaarheid te vergroten. Het wetsvoorstel ABvM beoogt precies dit te doen voor automobiliteit. ABvM is een systeem dat gebaseerd is op het principe van gelijk oversteken, waarbij de bestaande vaste autobelastingen worden omgezet in een prijs per kilometer. De huidige vormgeving van ABvM is echter wel erg risicovol. Er is namelijk een systeem nodig waarbij alle voertuigkilometers geregistreerd en gefactureerd worden. Het betreft hiermee een uitzonderlijk groot ICT-project op basis van een satelliettechniek die niet eerder op deze schaal is toegepast. Om te voldoen aan de gebruikelijke (fiscale) eisen, moet het systeem worden ontworpen Pagina 8 en functioneren met een zeer grote mate van betrouwbaarheid. Dit maakt het systeem niet alleen kostbaar maar ook erg risicovol. Daarnaast zal de verwachte accijnsderving van 900 mln per jaar als gevolg van de afname van de automobiliteit niet optreden. Wordt er voor gekozen in het geheel geen prijsbeleid op de weg te voeren, dan leidt dat weliswaar tot een éénmalige besparing op het ABvM-aanlegbudget, maar niet tot structurele budgettaire besparingen. Sterker nog, door het uitblijven van een prijsprikkel zal het remmende en verschuivende effect op de mobiliteitsvraag uitblijven, terwijl er minder budget is voor nieuwe wegen. Niet kiezen voor beprijzing op de weg betekent dus meer en langere files en een fors welvaartsverlies. Daarom kan overwogen worden een alternatief systeem van beprijzing in te voeren dat de nadelen van ABvM niet kent. Besparingsvarianten De werkgroep heeft drie besparingsvarianten uitgewerkt: 1. prijsbeleid; 2. leefbaarheid, ruimtelijke kwaliteit en milieu; 3. geen prijsbeleid. Elke variant bevat de besparingsopties op het gebied van efficiency en systeemwijzigingen (voor besparingsopties zie bijlage 4). Deze opties scoren goed op de ‘welvaartsladder’ en zijn relatief eenvoudig te realiseren. In alle varianten wordt er eveneens van uitgegaan dat Anders Betalen voor Mobiliteit niet in de voorgenomen vorm wordt gerealiseerd, gelet op de voorgenoemde risico’s. De varianten overziend is de grote onderscheidende maatregel het al dan niet inzetten van prijsbeleid. Prijsbeleid heeft een dubbel effect, omdat het enerzijds de mobiliteitsvraag remt en verschuift1 (en daarmee de noodzaak van nieuwe aanleg) en anderzijds inkomsten kan realiseren. Consequentie van prijsbeleid is wel dat er verdelingseffecten optreden, waarbij sommige groepen gebruikers meer betalen en andere minder. Geconstateerd kan worden dat als gevolg van deze verdelingseffecten draagvlak voor (vormen van) prijsbeleid niet vanzelfsprekend is. Om de totale besparingsopgave van 20% te kunnen realiseren is in alle drie de varianten uiteindelijk nodig om aanlegprojecten te laten vervallen. Bijvoorbeeld het Programma Hoogfrequent Spoor, waarvan onderdelen een negatieve MKBA laten zien. Op de weg geldt dit voor de verlenging van de A15 bij de Duitse grens en voor de N50. Prijsbeleid verbetert de doorstroming op de A28/A1 knooppunt Hoevelaken dusdanig dat dit project vanuit welvaartsoogpunt niet langer nodig is en zou kunnen vervallen. Ook kan gedacht worden aan laten vervallen van niet rendabele onderdelen van projecten, bijvoorbeeld de overkluizing bij Amstelveen in het project A1/A6/A9. Hoewel het compensatiepakket voor het Noorden (voor het vervallen van de Zuiderzeelijn) maatschappelijk zeer onrendabel is, lijkt het juridisch niet mogelijk hierop te besparen. Vanuit welvaartsoogpunt verdient het aanbeveling om alsnog na te gaan of besparen niet toch mogelijk is. 1 Overigens is de mobiliteitsvraag van vrachtvervoer zeer inelastisch. Pagina 9 Tabel 1 samenvatting varianten (x mln) Prijsbeleid Leefbaarheid, ruimtelijke kwaliteit en milieu Geen prijsbeleid Optie 2011- 2014 2015- 2020 Structureel 2011- 2014 2015- 2020 Structureel 2011- 2014 2015- 2020 Structureel 1 Efficiency / besparingen op beheer en onderhoud - zonder functieverlies 1.1; 1.2 66 126 126 66 126 126 66 126 126 - met functieverlies 1.1 30 46 56 30 46 56 30 46 56 2 Besparingen door 'systeemwijzigingen' - Reglok 2.1.3 23 95 168 23 95 168 23 95 168 - PPS efficiencywinst 2.3 10 50 50 10 50 50 10 50 50 3 Besparingen door prijsbeleid - schrappen ABVM 3.2.1 215 285 0 215 285 0 215 285 0 - invoering congestieheffing 3.2.2 -156 -46 0 -156 -46 0 - hogere gebruiksvergoeding spoor 3.3.1 0 167 250 0 167 250 4 Besparingen op (ruimtelijke) kwaliteit 4.1-4.4 59 86 220 59 86 220 Subtotaal 247 808 870 187 722 650 403 687 620 5a Besparingen op investerings-programma's o.b.v. maatschappelijk rendement: - hoofdwatersystemen 5.1.1 7 2 10 7 2 10 - hoofdwegennet 5.3.1 228 312 460 114 156 230 - spoorwegen 5.4.1 221 281 302 221 281 302 - hoofdvaarwegennet 5.2.1 51 100 65 51 100 65 Subtotaal 753 1503 1707 187 722 650 795 1226 1227 5b Besparingen op de investeringsprogramma's door (verder) bijstellen doelen - hoofdwatersystemen (a) 5.1.2-5.1.3 1 0 0 21 - hoofdvaarwegennet 5.2.2-5.2.3 32 1 45 23 - hoofdwegennet 5.3.2-5.3.5 100 10 372 385 - spoorwegen 5.4.2-5.4.4 90 7 83 69 5c Besparingen op de investeringsprogramma's door schrappen minst duurzame projecten 501 1003 1075 Tot. besparing binnen grondslag 753 1725 1725 689 1725 1725 795 1725 1725 6 PPS: schrappen begrotingsregel 39 * * * * * * * * * 7 Besparingen buiten de grondslag - BDU 2.1.2 98 308 360 98 308 360 98 308 360 - doelmatig waterbeheer (b) 2.2 0 0 300 0 0 300 0 0 300 - heffing vrachtvervoer over de weg (c) 3.2.3 100 567 600 100 567 600 Tot. besparing buiten grondslag 198 874 1260 198 874 1260 98 308 660 *) Zie paragraaf 2.2.6 a) Het Hoogwaterbeschermingsprogramma beschikt in de periode tot 2020 over onvoldoende middelen om de maatregelen die volgen uit de derde toetsing uit te voeren. Na 2020 is er meer budget in het Deltafonds. Overwogen kan worden maatregelen in de periode tot 2020 ter hoogte van 100 mln per jaar uit te laten voeren door de waterschappen via hun kapitaaldienst. b) Er is geen relatie met de Rijksbegroting; relatie kan worden gelegd via Gemeentefonds, Provinciefonds en/of lastenkader. c) Dit betreft een lastenmaatregel en telt daarom niet mee als besparing. Deze maatregel kan wel bijdragen aan een EMUsaldo verbetering. Door een (gedeelte van) deze middelen beschikbaar te houden voor onderhoud kan acceptatie van deze maatregel worden vergroot. Het vrachtverkeer is verantwoordelijk voor een groot deel van de slijtage van de wegen. Pagina 10 1. Variant Prijsbeleid Het uitgangspunt is introductie van een systeem van beprijzing om Nederland bereikbaar te houden. Juist nu de overheidsfinanciën onder druk staan en er minder financiële ruimte is voor nieuwe infrastructuur is er een alternatief voor het omgaan met capaciteitsbeperkingen nodig. Er wordt vanuit gegaan dat ABvM niet wordt ingevoerd. Structurele knelpunten op de weg worden aangepakt door een locatiegebonden systeem van congestieheffing, waarbij de inkomsten kunnen worden gebruikt voor de kosten van het systeem. Meeropbrengsten kunnen worden teruggegeven aan de automobilist via lagere autobelastingen. Dit systeem is goedkoper, kent veel minder risico’s dan ABvM en is vanuit het oogpunt van welvaart beter dan alternatieve systemen om de bereikbaarheid te vergroten.2 Voor vrachtverkeer kan een systeem zoals het in Duitsland gebruikte beprijzingssysteem voor vrachtverkeer op het hoofdwegennet worden gehanteerd. Vrachtverkeer betaalt momenteel in Nederland gemiddeld ca 2,4 ct per gereden kilometer (onder ABvM zou dat gelijk blijven) zes keer minder dan in Duitsland (14,5 ct) en nog niet de helft van wat de gemiddelde personenauto onder ABvM zou betalen (6,8 ct). Dit terwijl vrachtverkeer verantwoordelijk is voor een groot deel van de slijtage aan wegen. Een beprijzingssysteem voor vrachtverkeer brengt de Nederlandse situatie in lijn met Duitsland, zal nauwelijks leiden tot minder vrachtwagenkilometers en kan jaarlijks ca 600 mln opleveren3. Beginnen met een systeem voor vrachtvervoer biedt bovendien de mogelijkheid om, op relatief kleine schaal, te leren. Deze lessen kunnen op termijn behulpzaam zijn indien er alsnog wordt overgegaan naar een systeem voor al het wegverkeer. Prijsbeleid op het spoor betekent verhogen van de gebruikersvergoeding, die momenteel niet alle gebruiksafhankelijke onderhoudskosten dekt. Door een groter deel van de kosten in rekening te brengen zullen spoorvervoerders meer rekening houden met de slijtage die zij veroorzaken. De extra gebruiksvergoeding voor het personenvervoer betekent naar verwachting een extra tariefsverhoging in de orde van grootte van 10%. Deze kan in een aantal jaar ingroeien. Vervoerders kunnen de hogere gebruikersvergoeding doorberekenen aan hun klanten via duurdere treinkaartjes en hogere vervoerstarieven. Een hogere prijs beperkt de vraag en daarmee de noodzaak tot capaciteitsuitbreiding. Uiteindelijk is ook in deze variant het beperken van aanleg van nieuwe infrastructuur onontkoombaar. De bereikbaarheidsdoelstellingen moeten neerwaarts worden bijgesteld. Dit geldt te meer voor zelfstandige groeiambities zoals op het spoor. De negatieve effecten kunnen ten dele opgevangen worden door prijsbeleid. De genoemde congestieheffing zal daarbij een belangrijke rol spelen. Daarnaast zal tariefdifferentiatie in het ov de overvolle spitstreinen, -metro’s, -trams en -bussen moeten ontlasten. De technologie van de ov-chipkaart kan hierbij helpen. Daarnaast kan er ook gedacht worden aan prijsdifferentiatie voor abonnementshouders en ovstudentenkaarthouders. 2 Zie ook rapport Nationaal Platform Anders Betalen voor Mobiliteit van de Commissie Nouwen (2005). 3 Deze opbrengst is gebaseerd op alle vrachtwagenkilometers. In Duitsland wordt alleen geheven op met hoofdwegennet. Er kan nog bezien worden of het Duitse voorbeeld volledig wordt gevolgd of dat het gebruik van het volledige wegennet wordt beprijsd. De geraamde opbrengst dient navenant te worden aangepast. Pagina 11 2. Variant Leefbaarheid, ruimtelijke kwaliteit en milieu In deze variant wordt extra gewicht gegeven aan de effecten op het gebied van leefbaarheid, ruimtelijke kwaliteit en milieu. De inpassing van infrastructuur in de omgeving krijgt meer aandacht. Deze invalshoek vertaalt zich in het schrappen van projecten die het grootste negatieve effect hebben op de kwaliteit van de leefomgeving. Maatregelen en projecten die relatief gunstig uitpakken hierop worden ontzien. Daarom wordt in deze variant niet bespaard op (ruimtelijke) kwaliteit. Evenals in variant 1 wordt uitgegaan van het invoeren van een systeem van beprijzing via invoering van een congestieheffing en een beprijzingssysteem voor vrachtverkeer op de weg. Omdat openbaar vervoer niet noodzakelijkerwijs bijdraagt aan duurzaamheid en leefbaarheid (zie paragraaf 1.5) wordt prijsbeleid ook hier geïntensiveerd. Investeringen in ruimtelijke inpassing worden in deze variant ontzien. Om de totale besparing van 1,725 mld te behalen zijn aanvullende besparingen op investeringsprogramma’s noodzakelijk. In deze variant wordt voorgesteld projecten nadrukkelijk af te wegen op hun effecten op leefbaarheid, ruimtelijke kwaliteit en milieu (CO2, Nox en/of geluid) in relatie tot hun effect op bereikbaarheid. Bij de keuze van de te schrappen projecten zal de focus liggen op optimalisatie van het bestaande netwerk en het zoveel mogelijk tegengaan van nieuwe doorsnijdingen. Waar toch besloten wordt tot realisatie van doorsnijdende infrastructuur zal extra aandacht voor inpassing noodzakelijk zijn, ook om projecten maatschappelijk en bestuurlijk acceptabel te krijgen. Dat sluit aan op het advies van de commissie Elverding, die stelt dat onder andere door onduidelijkheid over de ruimtelijke inpassing vaak sprake is van onderschatting van de kosten. Aandacht aan de voorkant van planprocessen voor maatschappelijk draagvlak, inclusief de daaraan verbonden kosten, is per saldo goedkoper dan de kosten als gevolg van vertraging van projecten als gevolg van grote maatschappelijke weerstand. De extra nadruk die in deze variant op inpassing e.d. wordt gelegd leidt tot hoger dan gemiddelde aanlegkosten en (nog) minder projecten. 3. Variant Geen prijsbeleid Prijsbeleid leidt tot verdelingseffecten. Sommige groepen zullen door prijsbeleid meer gaan betalen, andere minder. De benadeelde groepen zijn bovendien meestal beter te definiëren en beter georganiseerd dan degenen die voordeel hebben van prijsbeleid. Gekozen kan worden om deze verdelingseffecten zwaarder te laten wegen dan de economische voordelen van beprijzing en volledig af te zien van prijsbeleid. Dit betekent natuurlijk wel dat op andere fronten bespaard moet worden. Het uitgangspunt van deze variant is dat prijsbeleid niet breder wordt ingezet. Hierbij gaat het zowel om het niet introduceren van nieuwe beprijzingssystemen (zoals ABvM) als om niet (reëel) verhogen van tarieven voor gebruik van modaliteiten waarvoor reeds wordt betaald (bijv treinkaartjes). De directe besparing bestaat primair uit de vrijval van het gereserveerde budget door niet invoeren van Anders Betalen voor Mobiliteit (ABvM). In de periode 2015 t/m 2020 is dit jaarlijks gemiddeld 285 mln; vanaf 2021 is er geen besparing. Verdere besparingen met maatregelen in de categorie prijsbeleid kunnen niet gevonden worden, omdat er verder geen budgetten zijn gereserveerd die vrijvallen en er geen extra inkomsten kunnen worden gegenereerd. Pagina 12 Van de totale jaarlijkse besparingsopgave van 1,725 mld moet ca 1 mld gevonden worden door het laten vervallen van aanlegprojecten. Dit komt doordat op prijsbeleid weinig bespaard wordt en de overige categorieën relatief klein zijn. Vanaf 2021 loopt de benodigde besparing op tot 1,1 mld. Deze bedragen komen overeen met bijna eenderde van het totale aanlegbudget in het Infrastructuurfonds. Met deze variant wordt het meest ingeleverd op welvaart en de bereikbaarheidsdoelstellingen. 4. Mogelijkheden voor verdere besparingen In het heroverwegingonderzoek is de werkgroep geconfronteerd met een aantal aspecten binnen het beleidsterrein van mobiliteit en water, die minder doelmatig zijn. In het korte tijdbestek van de heroverweging ziet de werkgroep geen mogelijkheid om hier zelf nader onderzoek naar te doen en om besparingen in te boeken. In hoofdstuk 4 wordt op deze onderwerpen nader ingegaan. 1. De werkgroep beveelt aan nader onderzoek te doen naar de lessen die getrokken kunnen worden uit de ervaringen in het buitenland ten aanzien van de aanleg en beheer en onderhoud van infrastructuur (zie bijlage 10). 2. De werkgroep bepleit daar waar mogelijk en zinvol een MKBA op te stellen. In het besluitvormingsproces moet vervolgens een afweging worden gemaakt tussen het kosten-batensaldo, de verdelingseffecten en de niet monetariseerbare effecten. 3. De werkgroep beveelt aan bij de besluitvorming over de aanleg van projecten de gevolgen voor de budgetten voor beheer en onderhoud direct te betrekken en hiervoor reserveringen te maken. Daarnaast moeten bij de keuze tussen uitvoeringsvarianten de integrale kosten van aanleg, beheer en onderhoud en eventuele exploitatiekosten in beeld worden gebracht. 4. De werkgroep adviseert om bij besluitvorming expliciet aan te geven welk deel van het investeringsbedrag gekoppeld kan worden aan de primaire beleidsdoelen en welk deel aan andere doelen. 5. Geconstateerd wordt dat een redesign van het omgevingsrecht nodig is. In het rapport Leefomgeving en Natuur worden hiertoe voorstellen gedaan.