Kindregelingen
Doel
Door de economische crisis dreigde de betaalbaarheid van voorzieningen in gevaar te komen, zoals zorg, onderwijs en sociale zekerheid. Daarom heeft de overheid onderzocht op welke zaken zij kan bezuinigen. De mogelijkheden staan in de brede heroverwegingen
Samenvatting
Voor u ligt het rapport waarin het stelsel van kindregelingen dat aan ouders een financiële tegemoetkoming geeft, is heroverwogen. Het is de eerste keer dat dit stelsel integraal wordt bezien. Het gaat in totaal om elf regelingen waarbij sommige meer generiek van aard zijn (kinderbijslag, kindgebonden budget, kinderopvangtoeslag en de inkomensafhankelijke combinatiekorting (ICK)) en een aantal meer specifiek en gericht (TOG, WTOS 17- en de (aanvullende) alleenstaande ouderkorting). Het totaal van de uitgaven aan alle regelingen bedraagt in 2010 €9,1 mld. Stelsel Huidig stelsel complex en op onderdelen tegen elkaar inwerkend… Het stelsel aan financiële tegemoetkomingen is historisch gegroeid van het in 1938 ingediende wetsvoorstel kinderbijslag tot het kindgebonden budget in 2009. Hierdoor is een stapeling aan regelingen ontstaan die voor de burger complex is. Dit wordt versterkt doordat verschillende regelingen verschilllende doelen dienen die elkaar op onderdelen tegenwerken. ...met nadruk op doelstellingen arbeidsparticipatie en inkomensondersteuning… De meeste nadruk binnen het stelsel ligt op de doelstellingen arbeidsparticipatie en inkomensondersteuning. Hierbij geldt dat regelingen die gericht zijn op inkomensondersteuning het ook mogelijk maken voor ouders om thuis te zorgen voor kinderen. Alle regelingen binnen de taakopdracht van de werkgroep sluiten aan op deze twee doelstellingen. ...waarbij de werkgroep ook focus legt op ontwikkeling van kinderen Een andere doelstelling is het bevorderen van de ontwikkeling van kinderen. Dit aspect komt sterker terug bij andere onderdelen van het overheidsbeleid zoals primair onderwijs en VVE (voor- en vroegschoolse educatie), dan bij de primaire kindregelingen. De werkgroep heeft zoveel als mogelijk aandacht aan het aspect ontwikkeling van kinderen besteed. We weten veel niet over effectiviteit… Het stelsel is complex en heeft tegengestelde doelstellingen. Mede daardoor is relatief weinig harde informatie beschikbaar over de effectiviteit van het huidige instrumentarium gekoppeld aan de verscheidene doelstellingen. ...waardoor keuzes grotendeels afhankelijk zijn van maatschappijvisie Juist beleidskeuzes gekoppeld aan kinderen zijn in grote mate afhankelijk van maatschappijvisie. Dit wordt versterkt door het feit dat we relatief weinig weten over de effectiviteit van het beleid. De werkgroep heeft ervoor gekozen om een breed palet aan opties en mogelijke richtingen te schetsen om het gehele politieke spectrum zoveel als mogelijk te bedienen. Pagina 8 Inzicht in effectiviteit Participatiebevordering kent een afruil met inkomensondersteuning… Over het algemeen geldt dat regelingen die de participatie bevorderen minder scoren op het geven van generieke inkomensondersteuning en vice versa. Dit effect is sterker bij inkomensondersteunende regelingen die aflopen met het inkomen, zoals het kindgebonden budget en arbeidsbevorderende regelingen die oplopen met het inkomen zoals de inkomensafhankelijke combinatiekorting (ICK). ...hetgeen een dilemma oplevert bij het bestrijden van armoede Het gerichter bieden van inkomensondersteuning aan ouders met lage inkomens leidt tot een vermindering van de participatieprikkel. Dit is een dilemma omdat juist ook participatie het risico op armoede beperkt. Deze afruil komt het sterkst tot uitdrukking bij alleenstaande ouders waarvan kinderen relatief het vaakst opgroeien in armoede en waarbij door de huidige vormgeving van het instrumentarium de prikkel tot arbeidsparticipatie beperkt is. (Kosten)effectiviteit van participatie instrumentarium beperkt… De kinderopvangtoeslag wordt beperkt in haar effectiviteit door monetarisering van informele opvang. Verder leidt de overheidsbijdrage die gemiddeld op 80% van de opvangkosten voor ouders ligt, tot een hoge mate van deadweight loss in termen van arbeidsparticipatie. Fiscale regelingen (bijvoorbeeld de ICK) zijn bezien vanuit de burger niet altijd begrijpelijk. Effectiviteit blijkt uit modelmatige analyses, maar het is de vraag in hoeverre deze effectiviteit in de praktijk ook optreedt. Door vergroting van begrijpelijkheid kunnen dergelijke regelingen aan effectiviteit winnen. Door de omvang van de huidige subsidiëring van de participatiebeslissing levert niet alle eventueel extra ontlokte participatie direct een netto positieve bijdrage aan de schatkist, hetgeen het doel is van de heroverwegingen. ...inkomensondersteuning kan effectiever worden ingericht... De veelheid aan regelingen is een aandachtspunt. De kinderbijslag en het kindgebonden budget zouden kunnen worden samengevoegd. Daarnaast zijn er veel kleine regelingen opgetuigd voor specifieke doelgroepen waar vereenvoudiging wenselijk kan zijn door afschaffing of overheveling van regelingen (zoals de TOG). De huidige opbouw van regelingen naar leeftijd, die bijvoorbeeld bij de kinderbijslag progressief is, kan niet altijd volledig worden onderbouwd met feitelijke kostenontwikkelingen. …de hoogte van de tegemoetkomingen verschilt sterk… Uit tabel 1.3 in het rapport blijkt dat de tegemoetkomingen vanuit overheidswege voor groepen heel verschillend opwegen tegen de uitgaven die ouders gemiddeld maken voor kinderen. ...en over wat goed is voor ontwikkeling van kinderen gekoppeld aan primaire kindregelingen, is relatief weinig bekend De werkgroep constateert dat er wat betreft ontwikkeling kind en de koppeling hiervan met de primaire kindregelingen veel onbekend is. Wel is uit onderzoek bekend dat voor kinderen met een taalachterstand deelname aan VVE programma’s goed is voor de ontwikkeling en indien kinderen eenmaal deelnemen aan kinderopvang, kwalitatief hoogwaardige opvang beter is dan minder goede opvang. Een lage beroepskracht-kind ratio en een hoger opleidingsniveau van de beroepskracht dragen bij aan een hogere kwaliteit. Pagina 9 De eerste zes maanden na geboorte is individuele aandacht van eenzelfde persoon voor kinderen van positieve invloed op de verdere ontwikkeling. Ouderschapsverlof kan hier een belangrijke rol bij spelen. Wat heeft de werkgroep uitgewerkt? Vereenvoudiging zonder verschuiving van doelstellingen… Een belangrijk aandachtspunt binnen het rapport is om te komen tot een stroomlijning van regelingen om het stelsel minder complex te maken. Hierbij wordt gepoogd regelingen minder tegen elkaar in te laten werken. Deze tegenwerking blijft echter onvermijdelijk zolang beide doelstellingen (inkomensondersteuning en participatie) worden nagestreefd. De werkgroep start met een variant ‘vereenvoudiging’ die de huidige balans in doelstellingen behoudt, maar wel het aantal regelingen vermindert. …doelstellingen aan laten sluiten bij levensfases van kinderen… De volgende variant die de werkgroep heeft uitgewerkt ordent de doelstellingen naar levensfases van kinderen. De variant leeftijdsdifferentiatie faciliteert meer tijd voor verlof na de geboorte, door middel van betaald ouderschapsverlof gedurende het eerste half jaar. Deze fase wordt gevolgd door een meer neutrale fase qua prikkels vanuit de overheid tot de leeftijd van vier jaar, waarin bijvoorbeeld de eigen bijdrage in de kinderopvang relatief hoog is om de afweging in kosten tussen arbeidsparticipatie en thuis zorgen voor kinderen zoveel als mogelijk neutraal te houden. Dit wordt gecombineerd met een sterkere aandacht op de ontwikkeling van het kind via investeringen in kwaliteit van opvang en VVE. Na deze fase wordt sterker ingezet op participatie via een lagere eigen bijdrage in de kinderopvang. …en verschuiving in de doelstellingen: meer focus naar inkomensondersteuning/zorg voor kinderen of juist arbeidsparticipatie… De werkgroep presenteert vervolgens een tweetal varianten die een andere balans kiezen tussen de doelstellingen arbeidsparticipatie en inkomensondersteuning. De variant ‘kindbudget’ beperkt de regelingen die arbeidsparticipatie stimuleren tot de ICK, daarnaast krijgen ouders een deels inkomensafhankelijk kindbudget onafhankelijk van de keuzes die zij maken omtrent arbeidsparticipatie, het thuis zorgen voor kinderen en gebruik van opvang. Voor ouders met gehandicapte kinderen worden de middelen uit de TOG benut om in het zorgdomein een regeling in te richten, gedacht wordt aan een bijzondere kop op de Wtcg (Wet tegemoetkoming chronisch zieken en gehandicapten). De variant ‘participatie’ legt meer nadruk op arbeidsparticipatie door relatief meer te bezuinigen op inkomensondersteuning. De armoedeval voor alleenstaande ouders wordt beperkt. …van geld naar voorzieningen: een nieuwe school… De variant ‘nieuwe school’ zet middelen niet primair in als een financiële tegemoetkoming voor ouders, maar biedt ouders voor kinderen vanaf 4 jaar een voorziening in de vorm van een nieuwe school die van 8-18 uur geopend is en kosteloos toegankelijk is. Voor ouders met kinderen tot 4 jaar blijft de kinderopvangtoeslag in stand. Ten behoeve van inkomensondersteuning is er een kindgebonden budget, met ongeveer de helft van het huidige budget. Pagina 10 …die allemaal 20% besparing opleveren en met de groslijst gewijzigd kunnen worden De varianten leveren allemaal 20% besparing op. Verder heeft de werkgroep een groslijst gemaakt met technische knoppen binnen de bestaande regelingen die het mogelijk maakt om -al dan niet gekoppeld aan de varianten- een budgettaire opbrengst te realiseren. Van belang is te melden dat alle varianten en de bedragen uit de groslijst herberekend dienen te worden bij concrete implementatie omdat de grondslagen nog wijzigen tussen nu en de implementatieperiode en sprake kan zijn van interactie tussen maatregelen waardoor bedragen niet altijd optelbaar zijn. Dashboard per variant Het dashbord vat de varianten en de effecten ervan samen. Hierbij geldt dat alle inkomenseffecten gemitigeerd kunnen worden door infasering van de variant. Daarnaast geldt voor alle varianten dat specifieke groepen er harder op achteruit kunnen gaan (zie ook de bijlage voor de spreiding van de inkomenseffecten) door afschaffing van meer specifieke regelingen.