Productiviteit onderwijs
Doel
Door de economische crisis dreigde de betaalbaarheid van voorzieningen in gevaar te komen, zoals zorg, onderwijs en sociale zekerheid. Daarom heeft de overheid onderzocht op welke zaken zij kan bezuinigen. De mogelijkheden staan in de brede heroverwegingen
Samenvatting
Aanleiding De heroverwegingswerkgroep productiviteit onderwijs is gevraagd om concrete beleidsalternatieven voor het onderwijs te ontwikkelen, waarbij één van de beleidsalternatieven de uitgaven netto met 20 procent verlaagt (4,1 mld). Specifieke nadruk in de taakopdracht kreeg het (samenhangende) doel van het realiseren van productiviteitsverbeteringen in de verschillende onderwijssectoren. Onder productiviteit heeft de werkgroep verstaan de onderwijsopbrengsten afgezet tegen de (budgettaire) inspanningen. De nadruk op productiviteitsverbetering is begrijpelijk: besparen zonder productiviteitsverbetering gaat immers samen met een uitholling van het onderwijsstelsel. Context van de heroverweging productiviteit onderwijs De taakopdracht van de heroverwegingswerkgroep productiviteit onderwijs is geformuleerd in een context waarbij het kabinet forse ambities voor de kenniseconomie heeft gedefinieerd. Het kabinet heeft in de kabinetsbrief “Naar een robuuste kenniseconomie” de ambitie opgenomen om tot de top 5 van de Global Competitiveness Index te behoren (Nederland staat nu op de tiende plaats). Het kabinet heeft de ambitie vertaald in specifieke doelstellingen voor onder meer onderwijs in 2020. Deze doelstellingen hebben betrekking op prestaties op het vlak van taal- en rekenen, uitval en doorstroom naar het hoger onderwijs. De werkgroep gebruikt deze ambities als invulling van onderwijskwaliteit, waarbij de werkgroep direct aangeeft dat dit een specifieke invulling van onderwijskwaliteit betreft. Uitgangspositie op orde De uitgangspositie om deze ambities te behalen is op orde. Een internationale vergelijking maakt immers inzichtelijk dat de Nederlandse onderwijsprestaties bovengemiddeld zijn. Bovendien kenmerkt het Nederlandse onderwijsstelsel zich door een aantal stelselkenmerken die in internationaal opzicht geassocieerd worden met goed onderwijsbeleid. Productiviteitsverbetering is mogelijk Om de top te kunnen bereiken is het nodig om de prestaties op een aantal punten te verbeteren. Er is een aantal indicaties dat verbetering van de productiviteit mogelijk is: · hoewel de prestaties voor taal en rekenen in internationaal opzicht bovengemiddeld zijn, laten de scores op internationale toetsen als bijvoorbeeld PISA door de jaren heen een lichte daling zien. Dit gaat samen met een oploop van de onderwijsuitgaven per leerling in de afgelopen 15 jaar. Deze situatie is overigens niet uniek voor Nederland: ook andere landen hebben hiermee te maken. Opgemerkt moet worden dat het onderwijs er taken in de breedte bij heeft gekregen en dat de extra intensiveringen kunnen hebben geleid tot verbeteringen op andere aspecten dan rekenen en taal, zoals vaardigheden of burgerschap; · er is een grote spreiding in scores tussen scholen op toetsen voor taal en rekenen, ook als rekening wordt gehouden met achtergrondkenmerken van leerlingen. Dit betekent dat een deel van de scholen beter kan presteren, ook al is hier – rekening houdend met de verdeling van de beste docenten over het land - een zekere begrenzing aan; · de kwaliteit van docenten is van essentieel belang voor onderwijsprestaties. De Pagina 8 huidige pabo’s en lerarenopleidingen kennen onvoldoende diepgang en een te lage moeilijkheidsgraad. De vakinhoudelijke component in de opleidingen is de afgelopen 25 jaar aanzienlijk kleiner geworden. In de jaren tachtig bestond nog circa 80% van de opleiding uit schoolvakken. Voor het opleidingsprogramma van de tweedegraads lerarenopleiding in 1993/1994 bestond circa 60% uit vakinhoud, in 2005/2006 was dat ongeveer 38%, wat neerkomt op anderhalf jaar van de totale opleidingsduur. Mogelijkheden om het onderwijsstelsel te verbeteren Een analyse van het onderwijsstelsel suggereert dat onderdelen voor verbetering vatbaar zijn. Door het verder uitbouwen van de goede kenmerken van het Nederlandse onderwijsstelsel in lijn met de internationale best practices kan toegewerkt worden naar een stelsel dat de productiviteit verder stimuleert. Het stelsel kan langs de volgende lijnen verder worden verbeterd: 1. het vaststellen van de onderwijsdoelen kan duidelijker. De overheid heeft als taak om duidelijk aan te geven wát leerlingen moeten leren, en welk niveau van hen wordt verwacht. Onder meer de commissie Dijsselbloem heeft er in haar advies op gewezen dat de overheid dit “wat” onvoldoende helder heeft gedefinieerd. In lijn met deze analyse stelt de werkgroep dat de sturing op ‘het wat’ kan worden verbeterd door scherper te kiezen wat in een bepaalde sector geleerd moet worden en door dit “wat” beter te normeren. Hierdoor wordt het voor besturen, schoolleiders, docenten en leerlingen duidelijker waar de inspanningen op te richten; 2. het lerend vermogen van het stelsel kan groter. Nadat het “wat” duidelijk is gedefinieerd, zijn scholen vervolgens aan zet voor het realiseren van kwalitatief goed onderwijs. Een lerend stelsel stimuleert scholen dat zo goed mogelijk te doen. Een lerend stelsel begint ermee dat scholen en ouders inzicht hebben in de prestaties, zodat scholen feedback krijgen en daarvan kunnen leren. Vervolgens beloont een lerend stelsel goede prestaties en zorgt ervoor dat scholen die slechte prestaties leveren de consequenties onder ogen zien. Het vergroten van het lerende vermogen van het stelsel kan samengaan met minder bemoeienis met het “hoe” door de overheid; 3. de kwaliteit van docenten en schoolleiders kan verder omhoog. Schoolleiders en docenten zijn cruciaal voor de kwaliteit van het onderwijs. De prestaties die zij leveren hangen overigens niet alleen af de kwaliteit van de docenten en schoolleiders zelf, maar ook van het stelsel waarin zij werken (zie voor verbeterpunten de voorgaande twee punten). De verbeterpunten in het huidige stelsel geven immers aan dat de huidige inspanningen van docenten en schoolleiders meer resultaat zouden kunnen opleveren. Het duidelijker vaststellen van de eisen waar docenten aan dienen te voldoen, het stimuleren van scholing en het flexibiliseren van de arbeidsvoorwaarden zijn daarnaast belangrijke mechanismen om de kwaliteit van docenten en schoolleiders te bevorderen. De mogelijkheden tot uitbouw van het stelsel hoeven overigens niet samen te gaan met besparingen. Zo is het mogelijk om een deel van de besparingen die (eventueel) samen hangen met verbeteringen van het stelsel weer in te zetten voor maatregelen waarvan bekend is dat deze een groot positief effect hebben op de prestaties (o.a. instructietijd en kwaliteit docenten). Pakket om te besparen en productiviteit te verbeteren De werkgroep heeft een pakket uitgewerkt dat 4,1 miljard bespaart en bestaat uit vijf varianten van met elkaar samenhangende maatregelen. De maatregelen in deze Pagina 9 varianten dragen elk op hun eigen wijze bij aan een hogere productiviteit op de kwaliteitsdimensies zoals die ten grondslag liggen aan de ambitie van de top 5: A. goed presteren op het basiscurriculum. De eerste variant bestaat uit maatregelen om leerlingen/deelnemers zo goed mogelijk te laten presteren op het basiscurriculum. Maatregelen zijn het definiëren van een basiscurriculum in het primair en voortgezet onderwijs, waarmee meer focus in het curriculum kan worden aangebracht en de onderwijstijd in het voortgezet onderwijs kan worden teruggebracht. Daarmee samenhangende maatregelen zijn het verbeteren van de transparantie over de prestaties in alle onderwijssectoren en het besparen op uitgaven waarvan aangenomen mag worden dat deze relatief weinig bijdragen aan goede prestaties op het basiscurriculum, zoals het terugdraaien van de maatregel klassenverkleining en het samenvoegen van kleine scholen. Het investeren in de kwaliteit van docenten en een herallocatie van de middelen in het Actieplan Leerkracht kunnen een verdere bijdrage leveren aan de kwaliteitsverbetering; B. verminderen van de complexiteit. De tweede variant bestaat uit maatregelen gericht op het verminderen van de complexiteit en zo het verbeteren van de organiseerbaarheid van het onderwijs. Het moderniseren van de cao vergroot de ruimte voor scholen en docenten om het onderwijsproces meer naar eigen inzicht te kunnen organiseren. Het verminderen van de complexiteit in het voortgezet onderwijs kan door in het basiscurriculum het aantal verplichte vakken en (in de bovenbouw van havo/vwo) het aantal profielen te beperken, waardoor kleine groepen in de bovenbouw meer dan nu vermeden kunnen worden. In het middelbaar beroepsonderwijs kan de complexiteit verminderen door het substantieel terugbrengen van het aantal opleidingen; C. korter en intensiever. De derde variant bestaat uit maatregelen die erop gericht zijn om leerlingen hun opleiding sneller te laten doorlopen en leerroutes efficiënter in te richten. Tegelijk met het inkorten wordt het onderwijs intensiever. De productiviteit wordt zo verbeterd langs twee lijnen. De onderwijsuitgaven dalen doordat leerlingen minder tijd in het onderwijs doorbrengen. Maar de grootste productiviteitsverbetering ontstaat doordat leerlingen / deelnemers een jaar eerder de arbeidsmarkt kunnen betreden; D. zorgleerlingen. De vierde variant bestaat uit maatregelen gericht op het realiseren van een meer evenwichtige verdeling van de middelen voor zorgonderwijs in relatie tot het regulier onderwijs door de uitgaven terug te brengen op het niveau van het jaar 2003, het jaar van introductie van het rugzakje. In lijn met de maatregelen in het regulier onderwijs (uit de eerste variant) zijn maatregelen ook gericht op het verbeteren van de transparantie over leerresultaten en op een verbeterde aansluiting van het voortgezet speciaal onderwijs op de arbeidsmarkt. De specifieke problematiek voor deze groepen leerlingen betekent vanzelfsprekend dat een andere invulling van deze maatregelen nodig is dan in het regulier onderwijs; E. eigen bijdragen. De vijfde variant bestaat uit maatregelen gericht op het sterker toepassen van het profijtbeginsel. Het verschuiven van de lasten betekent een toename van het rendement per publieke onderwijseuro. Pagina 10 In tabel s1.1 is de besparing per variant kort weergegeven. Tabel s1.1 Beleidspakket met 20% besparing (in mln €) 2011 2012 2013 2014 2015 Structureel A. Goed presteren op het basiscurriculum 97 332 596 1064 1476 1386 B. Verminderen van de complexiteit 51 191 627 719 845 860 C. Korter en intensiever onderwijs 0 0 105 232 312 640 D. Zorgleerlingen 0 235 565 565 565 565 E. Eigen bijdragen 0 400 502 543 605 605 Additionele maatregelen 0 50 100 150 274 0 Totaal variant 20% 148 1208 2495 3273 4077 4056 Maatregelen vergen omslag De varianten in dit rapport vormen een spectrum aan mogelijkheden om de productiviteit van het onderwijsstelsel te verhogen. Zoals hiervoor uiteengezet zijn de belangrijke invalshoeken het goed presteren op het basiscurriculum, het verminderen van de complexiteit en het inkorten en intensiveren van onderwijs. Deze invalshoeken dienen voor een optimaal resultaat te worden verbonden aan een verdere verbetering van het stelsel. Belangrijk daarvoor is het duidelijker vaststellen van onderwijsdoelen, het versterken van het lerend vermogen en het verhogen van de kwaliteit van docenten en schoolleiders. Dit samenstel kan leiden tot besparingen en een verbetering van de productiviteit van elke geïnvesteerde euro in het onderwijs en het verhogen van de doelmatigheid en daarmee samenhangende reductie van kosten. De opgestelde benadering biedt mogelijkheden om beslissingen te kunnen nemen om de productiviteit te verbeteren. In tijden van budgettaire krapte kan de politiek maatregelen treffen die de productiviteit en het rendement van het Nederlandse onderwijsstelsel zoveel mogelijk in tact houden. Waar de balans tussen verlaging van financiële middelen en het effect op de kwaliteit precies ligt is afhankelijk van de verbeteringen in het stelsel (de gekozen maatregelen) en de tijd die wordt genomen voor de beleidsveranderingen. De werkgroep heeft, gezien haar taakopdracht, gezocht naar de juiste balans tussen die twee. Met de beschreven maatregelen kan de productiviteit van het stelsel verbeterd worden. De mate waarin het mogelijk is reductie van kosten te bewerkstelligen en de productiviteit te verhogen is afhankelijk van de tijd die genomen wordt en het niveau van de verlaging van financiële middelen. Op enig moment (naar tijd en hoeveelheid) zal sprake zijn van een uitruil. Vanaf dat moment zal verlaging van financiële middelen kunnen leiden tot daling van kwaliteit en verhoging van financiële middelen kan leiden tot verhoging van kwaliteit. De opgestelde benadering kan behulpzaam zijn bij politieke besluiten die vanuit onderwijsrendement het meest verstandig zijn, waardoor elke geïnvesteerde euro meer rendement oplevert. De positie van dat moment is moeilijk in te schatten en wordt niet in de eerste plaats bepaald door de overheid, maar door allen die werkzaam zijn in het onderwijs. Zij staan centraal. Dat laat onverlet dat het overheidsbeleid nauw luistert wat betreft ambitie, samenhang en maatvoering in tijd en hoeveelheid. Het is mogelijk om met relatief weinig geld veel effectiviteit te genereren, maar het is Pagina 11 evenzeer mogelijk om veel geld in te zetten zonder dat het resulteert in veel opbrengst. Aanscherping van de productiviteit van het onderwijs vergt een omslag. Het betreft een ingrijpende verandering in de organisatie van het onderwijs en de wijze van denken en samenwerking van alle betrokken in het onderwijsstelsel. Het is een omslag richting echt opbrengstgericht werken en denken in leerrendementen. Dit soort omslagen vergt veel tijd. Naarmate meer varianten uit dit rapport worden uitgevoerd nemen de risico’s toe. Risico’s zijn er vooral daar waar maatregelen kunnen cumuleren bij de meer kwetsbare doelgroepen: (een deel van) de vmbo- en mbo- leerlingen en (een deel van) de zorgleerlingen. Het beleid zal hier alert op moeten zijn. De taakstelling 2015 voor deze heroverweging beloopt 4,1 mld. Het ombuigen van 4,1 mld op de korte termijn van 2015 zonder de kwaliteit te verlagen is niet mogelijk. Zeker op termijn is echter een betekenisvolle verbetering van de productiviteit en daarmee verlaging van de kosten wel mogelijk. Afhankelijk van de beschikbare financiële middelen, maar vooral afhankelijk van de effectiviteit van het beleid ter verbetering van het stelsel (de vergroting van het lerend vermogen en de verhoging van de kwaliteit van docenten en schoolleiders) kan op termijn tevens een verhoging van de kwaliteit worden gerealiseerd. In dit rapport worden met betrekking tot de balans tussen kosten en kwaliteit de dilemma’s, de valkuilen, de kansen en mogelijkheden onderzocht en worden mogelijke wegen gewezen. Voor wat betreft eventueel te voeren beleid is naast een zorgvuldige keuze van de mix aan instrumenten vooral gedurende een langere tijd dan één kabinetsperiode een gerichte implementatie noodzakelijk.