Hoger onderwijs
Doel
Door de economische crisis dreigde de betaalbaarheid van voorzieningen in gevaar te komen, zoals zorg, onderwijs en sociale zekerheid. Daarom heeft de overheid onderzocht op welke zaken zij kan bezuinigen. De mogelijkheden staan in de brede heroverwegingen
Samenvatting
Perspectief heroverweging hoger onderwijs en studiefinanciering De financieel-economische crisis maakt dat… Dit rapport is de weerslag van de werkgroep hoger onderwijs en studiefinanciering. In 2010 bedraagt de grondslag 4,9 miljard euro.1 Dit betekent dat de verplichte besparingsvariant ongeveer 980 miljoen euro oplevert. De werkgroep heeft bij het opstellen van het rapport gebruik gemaakt van Kamerstukken, beleidsnotities en wetenschappelijke literatuur. Ook heeft de werkgroep gesproken met verschillende wetenschappers en diverse experts uit het hoger onderwijs. …het borgen van het publieke belang van hoger onderwijs… In 1950 was 5% van de bevolking hoger opgeleid. Nu stroomt 47% van een leeftijdscohort het hoger onderwijs in. En de ontwikkeling zet door: in 2020 zijn er naar verwachting 115 duizend studenten meer dan in 2010. Daarbij wordt de instroom steeds diverser. Het volgen van hoger onderwijs is een investering die loont voor de deelnemer (gemiddeld verdienen hbo-ers circa 28% en wo-ers circa 36% meer ten opzichte van de respectievelijke vooropleidingen) en er zijn ook belangrijke positieve effecten op economie (hogere arbeidsproductiviteit) en maatschappij (mensen blijven gezonder en de criminaliteit daalt). ...een nieuw evenwicht vergt tussen toegankelijkheid, kwaliteit en doelmatigheid De crisis vraagt een fundamentele herbezinning van de rol van de overheid bij het borgen van publieke belangen van hoger onderwijs. Hierbij zijn drie uitgangspunten te onderscheiden: toegankelijkheid, kwaliteit en doelmatigheid. De vraag aan de werkgroep is hoe de overheid ambities rond toegankelijkheid en kwaliteit kan blijven nastreven terwijl tegelijkertijd de overheidsuitgaven verminderen. Sterktezwakte analyse toegankelijkheid, kwaliteit en doelmatigheid De toegankelijkheid van het hoger onderwijs is goed blijkt uit deelnamecijfers en… Internationale cijfers bevestigen de hoge deelname aan hoger onderwijs in Nederland. Bij vergelijking van het reguliere vier- en vijfjarige onderwijs hoort Nederland tot de absolute wereldtop: alleen Noorwegen kent dan meer hoger opgeleiden. Als ook het kortdurende hoger onderwijs wordt meegenomen verandert het beeld: Nederland ligt dan net boven het OESO-gemiddelde. …uit de ruime financiële ondersteuning van studenten De OESO heeft voor een aantal landen in beeld gebracht wat de relatie is tussen enerzijds de bijdrage die van studenten wordt gevraagd en anderzijds het deel van de studenten dan kan profiteren van publieke ondersteuning. Internationaal geldt het Nederlandse stelsel dan als financieel zeer toegankelijkheid. Dit blijkt ook uit cijfers van de EU: geen enkel ander Europees land kent een hogere deelname van studenten met ouders met een laag opleidingsniveau. Hoge uitval en redelijk lange studieduur studenten zetten ambities onder druk... De aansluiting tussen het hoger onderwijs en de arbeidsmarkt functioneert in Nederland goed: slechts 4 landen binnen de OESO hebben een hoger aandeel hoger 1 De grondslag is ten opzichte van de formele taakopdracht met 0,9 mld. neerwaarts aangepast (zie hoofdstuk 1). Pagina 8 opgeleiden dat binnen 6 maanden een baan vindt. Tegelijkertijd staat het studierendement van het Nederlandse hoger onderwijs onder druk: na zeven jaar is bijna 35% van de hbo-studenten uitgevallen of heeft nog geen diploma gehaald, voor het wo is dit 25%. Hierbij valt op dat de uitval vooral in het eerste studiejaar hoog is. Dit gaat samen met veel wisselingen tussen studies. ...evenals het wisselende beeld van de kwaliteit van opleidingen,… De kwaliteit van opleidingen is wisselend: het overgrote deel van de opleidingen voldoet aan het basisniveau; tegelijkertijd is het aantal opleidingen dat excellente prestaties laat zien gering. Het gemiddelde vaardigheidsniveau van Nederlanders is hoog; het aantal excellerende studenten is in internationaal perspectief laag. Dit beeld past ook bij observaties van studenten zelf: bijna de helft van de studenten in het hbo en ruim een derde in het wo voelt zich niet uitgedaagd. Het gemiddelde aantal uren dat studenten besteden aan studiegerelateerde zaken is in Nederland laag vergeleken met veel andere landen. …de efficiency van het onderwijsproces bij hogescholen en universiteiten... Verschillende aangrijpingspunten wijzen erop dat het proces en de inzet van personeel binnen instellingen geoptimaliseerd kan worden op een zodanige wijze dat het primaire onderwijsproces zoveel mogelijk wordt ontzien. Het aantal kleine opleidingen is fors. Hoewel er goede redenen kunnen zijn kleine opleidingen te handhaven, is een rationalisatieslag mogelijk, met name als het gaat om de inrichting van het bacheloronderwijs. Bij het personeel bij universiteiten valt op dat minder dan de helft van de tijd aan directe onderwijs- en onderzoekswerkzaamheden wordt besteed. De overige werkzaamheden zijn grotendeels gerelateerd aan onderwijs en onderzoek. De werkgroep meent dat het nuttig is meer inzicht te verkrijgen in de tijdsbesteding van docenten in het hbo. Dit geldt ook voor de overhead binnen het hoger onderwijs, waarmee de sector met 25% een middenpositie inneemt ten opzichte van andere publieke sectoren. Het percentage in het voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs ligt lager. Publiceren van cijfers van instellingen, evenals normeren van overhead, kan disciplinerend werken. Ten slotte verdient het de voorkeur taken en middelen in evenwicht te houden. Het aantal grensstudenten is de laatste jaren fors toegenomen, terwijl een groot deel na de studietijd gaat werken in het moederland. De instellingsbekostiging van grensstudenten kan worden versoberd om deze groei te matigen. Wetswijziging maakt het ook mogelijk instellingscollegegeld te vragen aan grensstudenten. ...en de complexe uitvoering van de studiefinanciering De huidige Wet Studiefinanciering (WSF) kent zijn oorsprong in 1986. Sindsdien heeft de WSF te maken gehad met een opeenstapeling van wijzigingen. Dit heeft tot veel maatwerk en ook bureaucratie voor de student geleid (detailwetgeving), verouderde ICT-systemen en daarmee complexe uitvoering. Onderwijsuitgaven per student zijn hoog maar dalen in internationaal perspectief In internationaal perspectief ligt het onderwijsbudget per student dat instellingen in Nederland ontvangen op een hoog niveau (6e plaats binnen de OESO). De absolute koploper is de Verenigde Staten door het grote aandeel private uitgaven; in Nederland ligt de private bijdrage aan instellingen op een relatief laag niveau binnen de OESO (12e plaats). Als de ontwikkeling van de uitgaven per student tussen 2000 en 2006 wordt vergeleken dan valt op dat Nederland een beperkte daling laat zien in tegenstelling tot een stijging in veel andere landen. Pagina 9 Daarnaast is de intensiteit van het onderwijs in de afgelopen 10 jaar gedaald Cijfers van het CBS geven aan dat tussen 1997 en 2007 de reële uitgaven aan onderwijs met ruim 1,7 miljard zijn gestegen. Als de toename van het aantal studenten de enige factor zou zijn geweest waren de uitgaven met 2,0 miljard gestegen. De werkgelegenheid is naar verhouding niet meegestegen met de toegenomen studentenaantallen. Deze bevindingen passen bij het relatief lage en dalende aantal contacturen in het hoger onderwijs; gemiddeld 14 uur per week. Rol overheid: optimale balans toegankelijkheid, kwaliteit en doelmatigheid Sociale leenstelsels ondervangen problemen op de kapitaalmarkt Als het gaat om de toegankelijkheid zijn er argumenten die een rol van de overheid rechtvaardigen. Op de kapitaalmarkt kunnen studenten geen leningen krijgen voor de financiering van levensonderhoud en studiekosten. Dit komt doordat banken niet goed in staat zijn de capaciteiten van studenten in te schatten. Studenten kunnen onzeker zijn of ze de studie met succes afronden. Er is echter geen verzekeringsmarkt voor studenten om deze risico's af te dekken. Een passende reactie van de overheid is zelf studieleningen aanbieden. De overheid doet dit nu al. Tegen de achtergrond van het private rendement is het verdedigbaar de private bijdragen te vergroten en de mogelijkheden voor lenen te verruimen, waarbij het risico voor oninbare leningen bij de overheid wordt gelegd. Om risico op het uitsluiten van capabele studenten tegen te gaan... Ervaringen in Nederland en het buitenland leren dat de instroom van studenten nauwelijks wordt beïnvloed door de prijs van studeren. Hierbij is essentieel - zo leren ervaringen in Canada- dat gelijktijdig met het verhogen van de bijdrage van studenten ook de leenmogelijkheden worden verruimd. Voor studenten met ouders uit lagere inkomensgroepen geldt bovendien dat er wel sprake kan zijn van risicoaversie. Naast financiële kosten, kunnen er ook psychologische kosten verbonden zijn aan het hebben van een schuld. Dit kan een belemmering vormen voor deelname. Het is verstandig bij een forse koerswijziging goed de vinger aan de pols te houden welke effecten op de toegankelijkheid optreden. ...kunnen gerichte subsidies in aangepaste vorm behouden blijven Toegankelijkheid en doelmatigheid kunnen beter met elkaar in balans worden gebracht door de financiële verantwoordelijkheid van studenten voor kosten voor levensonderhoud, studie en mobiliteit te vergroten onder gelijktijdige (verdere) verruiming van leenmogelijkheden. Hierdoor gaan studenten bewuster om met de kosten van studeren. Een gerichte subsidie in aangepaste vorm kan via een aanvullende beurs behouden blijven. Bij dergelijke aanpassingen is goede voorlichting aan (potentiële) studenten essentieel, zoals de voordelen en mogelijkheden om een opleiding in het hoger onderwijs te volgen of over flexibele en sociale mogelijkheden om leningen terug te betalen. Het borgen van kwaliteit vraagt om adequaat toezicht en selectie van studenten... De overheid heeft een belangrijke rol als toezichthouder. Het gaat daarbij om verschillende aspecten van kwaliteit, zoals kwaliteitsverschillen tussen opleidingen en eisen aan docenten. De overheid kan kwaliteitsverschillen transparant maken en alternatieve vormen van selectie van studenten verder stimuleren. ...evenals doelmatigheidsprikkels en mogelijkheden voor collegegelddifferentiatie Bekostigde instellingen opereren in een relatief beschermde omgeving. Er is nauwelijks empirisch inzicht in de effecten van het toelaten van niet-bekostigde Pagina 10 instellingen op de kwaliteit of toegankelijkheid. Het ligt voor de hand instellingen meer te stimuleren prestaties te verhogen, zoals het voorstel om bij het vaststellen van het macrobudget studenten maximaal 7 jaar mee te tellen in plaats van alle ingeschreven studenten. Er is sprake van kruissubsidiëring tussen opleidingen. Dit leidt ten dele tot ondoelmatigheid in de allocatie van middelen. Voor de masterfase kan meer differentiatie van collegegelden worden overwogen. Dit kan de kwaliteit van de masters ten goede komen. Beleidsvarianten: drie budgettaire varianten en institutionele hervormingen Analyse van prestaties en heroverweging rol overheid leidt tot... Een aantal bevindingen is leidend geweest voor het opstellen van de varianten: · op dit moment wordt de toegankelijkheid op een deels ondoelmatige wijze geborgd door de overheid. De werkgroep stelt drie varianten voor die de financiële verantwoordelijkheid van studenten vergroten door het verruimen van leenmogelijkheden voor kosten van levensonderhoud en mobiliteit (variant 7A), voor kosten voor studie en mobiliteit (7B) en voor kosten voor levensonderhoud, studie en mobiliteit (7C). Bij de varianten geldt dat de financiële verantwoordelijkheid groter is in de masterfase dan de bachelorfase. De kans dat in deze fase de instroom van studenten negatief wordt beïnvloed door een hogere eigen bijdrage is naar alle waarschijnlijkheid lager; · er zijn efficiencyverbeteringen mogelijk bij instellingen. Bij de varianten is daarom een productiviteitskorting opgenomen op de instellingsbekostiging om instellingen te stimuleren tot meer focus op het onderwijs door het proces en inzet van ondersteunend en onderwijzend personeel verder te optimaliseren en de uitgaven voor grensstudenten te beperken; · tegelijkertijd toont de analyse aan dat de kwaliteit en rendement van het hoger onderwijs in Nederland onder druk staan. De afgelopen 10 jaar is de intensiteit van het hoger onderwijs gedaald. De werkgroep stelt daarom voor in variant 7C een deel van de besparingen te herinvesteren in het intensiveren van studiekeuzegesprekken, het verhogen van de intensiteit van het onderwijs en het realiseren van gedeeltelijke publieke bekostiging van meerjarige masters. Het belang van deze investeringen geldt eens te meer wanneer studenten ook een grotere financiële verantwoordelijkheid gaan dragen voor het studieverloop. ...drie besparingsvarianten op de bekostiging van instellingen en studenten... Tabel A presenteert de drie besparingsvarianten. Belangrijk kenmerkend onderscheid tussen de varianten is het vergroten van de financiële verantwoordelijkheid voor studenten via de kosten voor levensonderhoud of de kosten voor studeren. Hierbij spelen verschillende afwegingen een rol: · levensinkomenseffecten: het levensinkomenseffect ten tijde van de aflosperiode is afhankelijk van de hoogte van de lening, het inkomen en de aflostermijn. Omdat de omvang van de lening stijgt en de hoogte van het levensinkomenseffect beperkter is bij een aflostermijn van 25 jaar vergeleken met 15 jaar stelt de werkgroep voor de aflostermijn te verlengen. Dit vergroot ook de budgettaire soliditeit. In de doorrekening van de varianten is uitgegaan van deze aflostermijn. Bij het omzetten van de basisbeurs in een sociaal leenstelsel (7A) is het effect groter op het levensinkomen gedurende de aflosperiode (maximaal -2,3%) dan bij variant 7B, waarbij het collegegeld wordt verhoogd (maximaal -1,2%). Dit is voor een belangrijk deel ook terug te voeren op de omvang van de budgettaire opbrengst (7A) en de grootte van de groep (7B); Pagina 11 · tempo materialiseren besparingen: de budgettaire systematiek van het prestatiebeursregime levert in variant 7A in 2015 minder op dan 7B, maar structureel aanzienlijk meer. In 7A kan overwogen worden (een deel van) de besparingen bovenop de verplichte besparing te benutten voor verruiming van terugbetalingsvoorwaarden binnen het sociale leenstelsel; · stimulans voor instellingen: een verhoging van de prijs van studeren via het collegegeld maakt studenten mogelijk kritischer bij de studiekeuze hetgeen een stimulerende werking kan hebben op instellingen voor het bieden van kwaliteit; · internationale dimensie: maatregelen in de studiefinanciering hebben geen gevolgen voor de internationale concurrentiepositie van het Nederlandse hoger onderwijs. Dat is wel het geval bij ingrepen in het collegegeld. Daarnaast is het wettelijk collegegeld binnen Europa al relatief hoog; Nederlandse studenten zijn bij 7B. mogelijk sneller geneigd in het buitenland te gaan studeren; · uitvoering: binnen het karakter van de heroverweging past het wijzigingen te bezien op bijdragen aan een eenvoudige uitvoering en het robuuster maken van een stelsel voor de toekomst. Het heroverwegen van de basisbeurs past hierin. Bijlage 5 doet voorstellen voor complexiteitsreductie die op termijn leiden tot lagere uitvoeringskosten en een betere handhaving en dienstverlening. In aanvulling merkt de werkgroep op dat aanpassingen in de studiefinanciering en wettelijk collegegeld leiden tot een toename van aftrek van twee fiscale regelingen. De werkgroep vindt dit onwenselijk en stelt voor om de aftrek kosten levensonderhoud voor kinderen boven de 18 jaar te schrappen (besparing 120 mln.). In combinatie met 7B wordt hiermee een besparing gerealiseerd van 1.050 mln. in 2015. Verder stelt de werkgroep een aanpassing van de aftrek scholingsuitgaven voor die recht blijft doen aan het belang van leven lang leren. Tabel A Drie besparingsvarianten (afgerond op 5 mln. euro, 'min' is investering) Variant 7A 2015 2020 Basisbeurs naar een sociaal leenstelsel 350 800 Aanvullende beurs masterfase naar een sociaal leenstelsel 0 20 Versobering Ov-studentenkaart 65 200 Stapsgewijze productiviteitskorting hogescholen en universiteiten 195 195 Totaal 610 1.215 Variant 7B 2015 2020 Stapsgewijze verhoging wettelijk collegegeld bachelorfase met 50% 470 470 Collegegelddifferentiatie in de masterfase 200 200 Versobering Ov-studentenkaart 65 200 Stapsgewijze productiviteitskorting hogescholen en universiteiten 195 195 Totaal 930 1.065 Variant 7C 2015 2020 Basisbeurs omzetten in een sociaal leenstelsel 350 800 Collegegelddifferentiatie in de masterfase 200 200 Versobering Ov-studentenkaart 65 200 Stapsgewijze productiviteitskorting hogescholen en universiteiten 195 195 Investeringspakket gericht op kwaliteit en rendement -200 -400 Totaal 610 995 Pagina 12 ... en institutionele hervormingen ter verbetering van kwaliteit en rendement Naast besparingsvarianten stelt de werkgroep vast dat er ook verschillende institutionele aanpassingen mogelijk zijn die de kwaliteit en het rendement kunnen verbeteren. Binnen het huidige wettelijke kader zijn deze voorstellen niet mogelijk. Zo kunnen de mogelijkheden voor selectie van specifieke groepen met een hoge kans op uitval (bijvoorbeeld mbo 4) en ten behoeve van excellentieprogramma’s worden verruimd. Ook kan bij uitbreiding van studiekeuzegesprekken de aanmeldtermijn voor een nieuwe opleiding worden vervroegd. Nieuwe vormen van hoger onderwijs (associate degree's, excellentieprogramma's) komen tegemoet aan meer maatwerk bij de instroom in het hoger onderwijs. Ten slotte blijken brede bacheloropleidingen in met name het wo het studierendement te verbeteren. Het gaat hierbij om een multidisciplinair programma dat in het eerste jaar wordt aangeboden waarna de student een major volgt bij een disciplinaire opleiding. De werkgroep doet deze suggesties in de wetenschap van de opdracht van de commissie Veerman.