Werkloosheid
Doel
Door de economische crisis dreigde de betaalbaarheid van voorzieningen in gevaar te komen, zoals zorg, onderwijs en sociale zekerheid. Daarom heeft de overheid onderzocht op welke zaken zij kan bezuinigen. De mogelijkheden staan in de brede heroverwegingen
Samenvatting
Arbeidsmarkt en werkloosheid Hoge werkloosheid is tijdelijk Momenteel loopt de werkloosheid op. Het CPB verwacht dat in 2010 en 2011 ongeveer een half miljoen mensen werkloos is. De economische crisis raakt veel mensen. Deze crisis is echter niet permanent. De arbeidsmarkt zal in de toekomst juist krap zijn. Nederland zal zich moeten inzetten om alle talenten op de arbeidsmarkt te benutten. Breed arbeidsmarktperspectief De werkgroep beziet werkloosheid vanuit een breed arbeidsmarktperspectief. De instroom in de WW wordt beïnvloed door de opleiding van werknemers en de mate van ontslagbescherming. Uitstroom uit de WW is onder andere afhankelijk van voorwaarden, verplichtingen, duur en hoogte van WW-uitkeringen. Reintegratiebeleid kan de WW-uitstroom bevorderen. Nederlandse arbeidsmarkt functioneert in vele opzichten goed… De Nederlandse arbeidsmarkt functioneert in vele opzichten goed, ook bezien vanuit internationaal perspectief. Dit is mede te danken aan de structurele hervormingen van de afgelopen jaren. Participatiebevorderend beleid en het toenemende opleidingsniveau hebben geleid tot een sterke toename van het arbeidsaanbod (vooral van vrouwen, maar ook van ouderen). De Nederlandse arbeidsmarkt heeft een groot flexibel segment dat het ondernemingen mogelijk maakt om snel te reageren op nieuwe ontwikkelingen. …wat niet betekent dat er geen problemen zijn Dit neemt niet weg dat er problemen zijn op de Nederlandse arbeidsmarkt: · de arbeidsmarkt voor ouderen functioneert niet goed: oudere werknemers bevinden zich in een ‘gouden kooi’; · de uitstroom uit de WW naar werk is na een jaar zeer beperkt; · het ontslagstelsel is weinig transparant, kostbaar, leidt tot rechtsongelijkheid en draagt niet bij aan participatie; · het verschil in rechtspositie tussen werknemers zonder en met een vast contract (vaak geduid als insiders en outsiders) belemmert de doorstroom en leidt ertoe dat niet iedereen daar wordt ingezet waar dat het meest productief is. De werkgroep hanteert als uitgangspunt dat alle varianten, naast het opbrengen van tenminste 20 procent besparing, bijdragen aan het mitigeren van deze problemen op de arbeidsmarkt. Toenemende participatie ouderen, maar hun arbeidsmarkt functioneert niet goed… Hoewel de arbeidsparticipatie van 55-65 jarigen tussen 2001 en 2008 is toegenomen van 35 tot 47 procent, kent de arbeidsmarkt voor ouderen weinig dynamiek. De arbeidsmobiliteit van 55-59 jarigen (1-2 procent) bedraagt slechts een derde van die van 40-44 jarigen, terwijl van de 60-plussers jaarlijks minder dan 1 procent mobiel is (CPB, 2009). Daarnaast is de WW-uitstroom van ouderen naar werk veel lager dan gemiddeld. Dit leidt tot langdurige werkloosheid. Vanuit internationaal perspectief is de maximale WW-duur erg lang. Ouderen overbruggen soms via cumulatie van ontslagvergoeding en WW-uitkering de periode tot pensioen. Pagina 8 ...oorzaken bekend Belangrijke oorzaken zijn zonder twijfel beeldvorming en culturele patronen. Daarnaast spelen leeftijdsafhankelijke elementen in de sociale zekerheid een rol. Daaronder vallen ontslagbescherming en -vergoedingen die stijgen met de leeftijd, de opbouw van WW-rechten en diverse regelingen gericht op oudere werklozen, zoals de IOAW.1 Deze regelingen bestendigen een lage mobiliteit en een weinig dynamische arbeidsmarkt voor ouderen. Verschillen tussen insiders en outsiders relatief groot Het onderscheid tussen het flexibele en het vaste segment van de arbeidsmarkt is in Nederland groot. Een flexibele arbeidsmarkt draagt bij aan de mogelijkheden om schokken in de economie op te vangen en geeft bedrijven mogelijkheden om in te spelen op wisselende omstandigheden. Wanneer werknemers beperkte mogelijkheden hebben om tot de insiders (met een vast contract) te gaan behoren en gevangen blijven in minder productieve, onzekere en tijdelijke banen is er sprake van een ongewenste situatie. Dit lijkt vooral voor de allochtone groepen, jongeren, lager opgeleiden en oudere werklozen het geval. Ontslagstelsel Het Nederlandse ontslagstelsel wordt gekenmerkt door hoge kosten. De verschillende procedures (UWV, kennelijk onredelijk ontslag, ontbindingsprocedure) liggen daaraan ten grondslag. Het stelsel is niet gericht op activering, heeft geleid tot juridisering van ontslag en de uitkomst van de verschillende procedures verschilt, waardoor voor werknemers rechtsongelijkheid ontstaat. Effect hiervan is onder andere dat insiders (met vaste contracten) langer behouden worden dan outsiders, terwijl hiervoor geen economische reden hoeft te zijn. Frictie tussen arbeidsmarkt- en inkomensbeschermingsfunctie van de WW De werkgroep constateert frictie tussen de twee functies die de Nederlandse werkloosheidsverzekering vervult. Aan de ene kant vervult de WW een arbeidsmarktfunctie. De WW wordt ingezet als overbrugging tussen twee banen. De uitkering biedt ontslagen werknemers de gelegenheid om een bij hun opleiding en vaardigheden passende baan te vinden. Dit leidt tot een efficiëntere allocatie van talenten op de arbeidsmarkt. Aan de andere kant fungeert de verzekering als een instrument van inkomensbeleid. De loongerelateerde WW-uitkering kent een maximale duur van 3 jaar en 2 maanden. Tijdens de laatste jaren van die periode vindt transitie naar nieuw werk niet of slechts zelden plaats. Een te lange inkomensbescherming schaadt de arbeidsmarktfunctie van de WW. Arbeidsmarktfunctie centraal De werkgroep beveelt aan beide doelen helder van elkaar te scheiden en geeft in overweging de werkloosheidsverzekering te richten op één doel, de arbeidsmarktfunctie. Varianten Twee zaken vooraf… Een tweetal zaken ligt buiten de directe opdracht van de werkgroep, maar verdient bij doorvoering van wijzigingen in de WW aandacht. Ten eerste zijn dat de bovenwettelijke regelingen voor overheidspersoneel, die veelal langdurige aanvullingen na de reguliere WW-periode omvatten. Het ligt voor de hand dat als de WW wordt herzien, ook deze overheidsregelingen overeenkomstig worden 1 Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers. Pagina 9 aangepast. Datzelfde geldt wanneer het arbeidsrechtelijke regime in de private sector wordt versoepeld: de arbeidsrechtelijke reglementen voor overheidspersoneel zullen dan opnieuw moeten worden doordacht om eventuele belemmeringen voor mobiliteit tussen overheid en private sector te voorkomen. In de tweede plaats betreft het de O&O-fondsen. De fondsen worden slechts beperkt ingezet voor intersectorale mobiliteit. Een meer op het individu gerichte regeling zou beter aansluiten bij de arbeidsmarkt en leiden tot een effectievere besteding van middelen. Presentatie varianten De werkgroep heeft varianten uitgewerkt die inzicht geven in de fundamentele keuzes en afwegingen bij het verbeteren van de werking van de arbeidsmarkt. De basisvariant (10.A) is gericht op de arbeidsmarktfunctie en beperkt zich voornamelijk tot maatregelen in de WW. Varianten 10.B, 10.C en 10.D voegen aan de basisvariant een aanzienlijke aanpassing van het ontslagstelsel toe. Middelen ter compensatie van inactiviteit (ontslagvergoedingen) worden aangewend ter voorkoming van werkloosheid. Dit leidt tot een productievere inzet van middelen dan in het huidige systeem. De basisvariant levert een besparing op van 20 procent van de grondslag (WW uitgaven), de andere varianten leiden tot substantieel hogere besparingen. Hierdoor wordt inzichtelijk dat het wegnemen van ondoelmatigheden in het ontslagstelsel sterk kan bijdragen aan het besparen op de WW-uitgaven. Het bereiken van de budgettaire taakstelling door een combinatie van aanpassingen in de WW en het ontslagrecht kan dus ofwel leiden tot grotere besparingen, ofwel tot minder ingrijpende wijzigingen in de WW. Naast de vier gepresenteerde varianten is nog een groot aantal andere varianten en maatregelen denkbaar. Daartoe voegt de werkgroep een groslijst met knoppen bij (zie bijlage 3). Ter illustratie van de mogelijkheden worden in de groslijst twee varianten beschreven die de basisvariant amenderen, elk vanuit een ander doel. Variant 10.E is gericht op het beter laten functioneren van de flexibele schil en het verbeteren van de positie van werknemers met een kortdurende contract. Variant 10.F ontziet werknemers met een relatief laag inkomen. Variant 10.A Basisvariant In de basisvariant wordt de WW gericht op de arbeidsmarktfunctie. Hierbij past een maximale, loongerelateerde WW-duur van 1 jaar. Daarna is er een vervolguitkering op sociaal minimumniveau zonder partner- en vermogenstoets van maximaal een half jaar. De IOAW vervalt. Lange vervolguitkeringen, zoals de IOAW, bevestigen en bestendigen de weinig dynamische arbeidsmarkt voor ouderen. Ontslagvergoedingen worden gemaximeerd op 1 jaarsalaris en 75.000 euro. De uitgaven aan re-integratie en uitvoering dalen in verhouding met de duurverkorting. Herhaald gebruik van de WW komt voortaan tot uitdrukking in de opgebouwde WWrechten. Werknemers die jarenlang bij hetzelfde bedrijf werkten, hebben soms moeite om na ontslag weer een baan te vinden. Om de inzetbaarheid van deze groep te vergroten worden twee gerichte maatregelen voorgesteld: de loonverzekering en een individueel trekkingsrecht voor scholing. De loonverzekering zorgt ervoor dat bij acceptatie van een baan onder het oude loonniveau een jaar lang loonaanvulling Pagina 10 wordt gegeven. Dit vermindert de kans op langdurige werkloosheid en maakt overstappen naar een baan met een (tijdelijk) lager salaris mogelijk. Het trekkingsrecht voor scholing is gericht op ontslagen werknemers en draagt ertoe bij dat zij zich kunnen scholen voor een nieuwe baan. De basisvariant leidt tot een daling van de werkloosheid met 60.000. Meer mensen worden gestimuleerd tijdig ander werk te aanvaarden. De besparing op de grondslag bedraagt in 2015 0,9 miljard (20 procent) en structureel 1,2 miljard (27 procent). Ontslagkosten (niet in de grondslag) dalen met circa 0,4 miljard euro. Variant 10.B Variant 10.B verschilt op twee onderdelen van de basisvariant. Het ontslagstelsel wordt fundamenteel herzien en werkgevers worden financieel verantwoordelijk gemaakt voor de eerste periode van de WW. Er komt één wettelijk vastgelegde ontslagprocedure voor vaste contracten met een voorgeschreven ontslagvergoeding van een kwart maandsalaris per dienstjaar (met een maximum van 6 maandsalarissen). Het duale stelsel vervalt. De preventieve toets op ontslag verdwijnt, evenals de kantonrechtersroute. De daling van ontslagkosten voor werkgevers (van circa 3,4 miljard naar circa 2,2 miljard) wordt aangewend door de rekening van de eerste 6 maanden van de WW bij hen te leggen (kosten 1 miljard). Werkgevers hebben hierdoor belang bij het voorkomen van werkloosheid en het begeleiden naar nieuw werk van werknemers. Middelen die eerder waren gericht op de compensatie voor inactiviteit (ontslagvergoeding) worden nu gericht op activiteit (voorkomen instroom en verblijf in de WW). De rechtsgelijkheid voor werknemers neemt door één heldere procedure toe. De gedragseffecten voor werknemers zijn vergelijkbaar met die in de basisvariant. De werkloosheid daalt met 65.000 uitkeringsjaren. Deze variant leidt tot besparingen van 1,9 miljard (43 procent) in 2015 en structurele besparingen van 2,2 miljard (50 procent). Variant 10.C Variant 10.C kent hetzelfde ontslagstelsel en dezelfde verantwoordelijkheid van werkgevers voor de eerste WW-periode als variant 10.B. De variant verschilt op twee punten van 10.B. Ten eerste wordt er geen ontslagvergoeding verstrekt. In de tweede plaats moet een werkloze na 6 maanden een door hemzelf gespaard spaartegoed aanspreken (spaar-WW). Ter financiering van de periode van werkloosheid na een half jaar worden werknemers verplicht jaarlijks fiscaal gefacilieerd een kwart maandsalaris te sparen. Het spaartegoed is na 24 jaar genoeg voor maximaal 6 maanden uitkering, waardoor een werkloze in totaal maximaal 1 jaar van inkomen is verzekerd, voordat een eventueel beroep op bijstand kan worden gedaan. Als het spaartegoed onvoldoende is, kan er worden geleend. Deze variant leidt tot de grootste structurele besparing op de WW-uitgaven: 3,1 miljard (69 procent). De besparingen in 2015 zijn beperkter, 2,2 miljard (50 procent). De ontslagkosten voor werkgevers dalen met circa 2 miljard euro. Gesaldeerd met de verantwoordelijkheid voor de eerste periode van de WW (1 miljard) resulteert een kostenbesparing voor werkgevers van circa 1 miljard. Werkgevers hebben een prikkel om werknemers te helpen bij de re-integratie en het vinden van een nieuwe baan. Werknemers kennen een zeer sterke prikkel om werk Pagina 11 te zoeken en te aanvaarden. Effect is een sterke daling van de werkloosheid met 105.000. De inkomenseffecten voor werklozen zijn relatief groot. Variant 10.D Ook in deze variant wordt het huidige ontslagstelsel herzien. De criteria voor ontslag worden versoepeld en de uitkomsten van de verschillende procedures gelijkgetrokken, waardoor het aantal procedures via de kantonrechter beperkt kan blijven. De ontslagkosten worden in deze variant beperkt tot maximaal 9 maandsalarissen en aangewend voor vermindering van de publieke werkloosheidslasten. Hiertoe worden de huidige opzegtermijnen voor de werkgever verlengd en de hoogte van ontslagvergoedingen beperkt. Zo komt bij alle ontslagroutes een ‘voorportaal’ voor de WW tot stand: het recht op een uitkering wordt maximaal 9 maanden uitgesteld. Tijdens de opzegtermijn krijgt de werknemer loon doorbetaald en heeft hij een financiële prikkel om vervangend werk te vinden. Als de werknemer eerder werk vindt, wordt de resterende opzegtermijn uitgekeerd. Hij is vrijgesteld van werkzaamheden en heeft een sollicitatieplicht. Sociale partners kunnen het voorportaal benutten om werkloosheid zoveel mogelijk te voorkomen. Door toename van het aantal ‘van-werk-naar-werk’ transities zijn minder werknemers aangewezen op de WW. Variant 10.D versterkt de verantwoordelijkheid van de werkgever voor het voorkomen van werkloosheid. De aanpassing van het ontslagrecht neemt de rechtsongelijkheid van de verschillende ontslagroutes weg. De variant kent de langste inkomensbescherming (maximaal 9 maanden opzegtermijn plus 18 maanden WW). De kosten voor werkgevers dalen op macroniveau met circa een half miljard euro. De variant leidt tot minder instroom in de WW en een daling van de werkloosheid met 75.000. De besparing op de grondslag in 2015 bedraagt 1,2 miljard (27%), de structurele besparing 1,5 miljard (33%). Besparingen2,3 In onderstaande tabel worden de besparingen in 2015 van de verschillende varianten gepresenteerd. De grondslag is 4,45 miljard euro. De gedragseffecten als gevolg van de duurverkorting zullen zich dan nog niet volledig voordoen. Daarom worden ook de besparingen in de structurele situatie weergegeven.