Veiligheid en terrorisme
Doel
Door de economische crisis dreigde de betaalbaarheid van voorzieningen in gevaar te komen, zoals zorg, onderwijs en sociale zekerheid. Daarom heeft de overheid onderzocht op welke zaken zij kan bezuinigen. De mogelijkheden staan in de brede heroverwegingen
Samenvatting
De opdracht van de brede heroverwegingswerkgroep Veiligheid en Terrorisme was om op dit domein, waaraan in 2010 € 10,3 miljard wordt uitgegeven, tenminste voor € 2 miljard aan besparingsmogelijkheden te zoeken. De werkgroep heeft geconstateerd dat de uitgaven op het terrein van veiligheid en terrorisme (waarbij ook de rechtspleging meegenomen is) het laatste decennium sterk zijn gestegen, tot circa 600 euro per inwoner per jaar. De hogere uitgaven zijn deels veroorzaakt door de noodzaak tekorten in de handhaving in te lopen, ten dele hangt dat samen met strengere eisen aan de kwaliteit van het handelen evenals met extra belasting die voortkomt uit technologische ontwikkelingen. Ook is sprake van stijging van kwaliteitseisen op basis van Europese regelgeving en uitspraken van het Europees Hof. Op de hoge ambitie de criminaliteit met een kwart terug te dringen is flinke vooruitgang geboekt, zij het dat de beleving van de burger daar soms bij achterblijft. Naast de stijging in uitgaven op het veiligheidsterrein (welke deels gefinancierd zijn door gestegen ontvangsten), zijn er de afgelopen jaren ook besparingen ingeboekt. Zo is bij het Openbaar ministerie en de Rechtspraak besloten om tot schaalvergroting over te gaan, is op de rechtsbijstand bezuinigd, en staat het gevangeniswezen op de drempel van ingrijpende besparende maatregelen. Ook de politie heeft te maken met eerder ingezette doelmatigheidsmaatregelen die uiteindelijk nog moeten worden gerealiseerd door een te verbeteren samenwerking op het vlak van bedrijfsvoering en vermindering van overhead. De huidige heroverweging komt dus in het verlengde van en overlapt mogelijk ten dele met eerdere en reeds voorziene ombuigingen. De toenemende vraag naar veiligheidszorg door de overheid vormt het decor waartegen de inventarisatie van bezuinigingsmaatregelen uitgevoerd moet worden. Het is de werkgroep gebleken dat een algemene bezuiniging zonder daarin nadere keuzes te maken (overal 20% af) het risico oplevert dat het niveau van de veiligheidszorg dat bereikt is met de extra inzet over een langere periode al snel teniet wordt gedaan. De beleidsmatige inzet op een combinatie van preventie en repressie en een sluitende persoonsgerichte aanpak (vanuit een evidence-based benadering en met aansluiting bij de zorginstellingen) is succesvol gebleken. Een ongerichte besparing zal ten koste gaan van het niveau van veiligheidszorg. De werkgroep heeft daarom naar meer gerichte bezuinigingsmaatregelen gezocht waarvan sommige veel effect zullen hebben op het niveau van de veiligheidszorg, maar andere naar verwachting minder. Daarbij gaat het soms om minder uitgaven, soms om het neerleggen van kosten bij burgers en bedrijven. Niet bij alle maatregelen zijn de consequenties volledig te overzien; niet zelden zal aanpassing van wet- en regelgeving vereist zijn. Het spreekt vanzelf dat bij de vormgeving van de voorstellen de fundamentele rechtsbeginselen in acht genomen worden. Bij de achterliggende berekeningen dient opgemerkt te worden dat er een onzekerheid is over de gemaakte veronderstellingen en in een aantal gevallen aannames zijn gemaakt over de te verwachten gedragseffecten. De werkgroep heeft mogelijkheden onderzocht, met als denkrichtingen (a) het vergroten van doelmatigheid, (b) ruimere toepassing van het profijtbeginsel, (c) het aanbrengen van versobering in de taakuitvoering en (d) het overdragen van verantwoordelijkheid aan burgers en bedrijven. Daarbij komen allerlei maatregelen tot besparing aan bod, die bij verwezenlijking niet zelden vragen om grote inspanningen. Dit geldt in het bijzonder bij grote organisatorische ingrepen (bijv. de Pagina 8 politie) en indien maatregelen zich stapelen bij één organisatie (bijv. het gevangeniswezen) en er dus veel inzet en stuurmanskunst nodig is om de veranderingen door te voeren. Dit geldt evenzeer indien men de besparingen snel wil realiseren: dan zal op dit domein, waar het in de uitgaven om 80% personele kosten gaat, rekening moeten worden gehouden met aanzienlijke initiële kosten. Maar ook opties die niet direct (grote) besparingen opleveren kunnen zinvol zijn om in te voeren als deze de doeltreffendheid van beleid vergroten. Van de onderzochte mogelijkheden zijn de volgende de voornaamste. Opschaling en integratie Om twee redenen is er aanleiding om een transformatie te overwegen van de politie naar een nationale politie, d.w.z. één politieorganisatie met een eenduidige besturing in plaats van afzonderlijke korpsen met ieder een eigen bestuur. De eerste reden is dat de politie voldoende slagkracht moet hebben om de samenwerking te organiseren die moet leiden tot grotere efficiency in het beheer zoals dat is voorgenomen ter invulling van eerdere bezuinigingen. Met de keus voor een nationale politie kan de bestaande bestuurlijke drukte verminderd worden, de efficiency van het beheer worden versterkt en de operationele inzet van de gehele politie effectiever worden vormgegeven. De tweede reden is dat een dergelijke omvorming nog verdere doelmatigheid kan brengen, zeker indien besloten wordt tot een opschaling van het aantal regio’s: van 25 aparte regio’s nu naar 10 territoriale onderdelen binnen de nationale politie. Deze schaal sluit aan bij die van het Openbaar ministerie en de Rechtspraak. De veiligheidsregio’s kunnen eveneens opschalen naar 10; daarnaast is veel doelmatigheids- en kwaliteitswinst te boeken door nog verder gaande opschaling van de geïntegreerde meldkamers van politie, brandweer en ambulancediensten. De omvorming van de politie langs deze lijn laat het gezag van de burgemeester en de officier van Justitie onaangetast – wel is nodig zorg te besteden aan de verbinding van de politie met de lokale situatie. De overgang naar een nationale politie langs dit model is een ingrijpende operatie, die het nodige zal vragen in een context waarin bezuinigingen moeten worden verwerkt en er discussie is over de betaalbaarheid van de politiesterke op langere termijn. Het verdient aandacht om tijdens de herinrichting van het politiebestel de operationele slagkracht op peil te houden. Essentieel is dat deze in nationaal verband georganiseerde politie zijn binding heeft en houdt met het lokale bestuur, met behoud van de bestaande gezagsverhoudingen. Door middel van capaciteitsafspraken zal zowel op het terrein van lokale openbare orde en veiligheid alsmede van lokale opsporing voldoende slagkracht voor burgemeester en officier van Justitie beschikbaar worden gesteld. In de lokale zorg voor de openbare orde en veiligheid kan de politie, in opdracht van de burgemeester, zorgen voor voldoende samenhang bij de eigen inzet en die van (al dan niet van de particuliere sector ingehuurde) gemeentelijke toezichthouders. Het inzetten van politietoezichthouders, vrijwilligers of dienstplichtigen (indien een sociale dienstplicht wordt ingevoerd) kan in het lokale veiligheidsdomein leiden tot besparingen. De Koninklijke Marechaussee (KMar) zal moeten aansluiten op dan wel onderdeel uitmaken van de bestuurlijke bovenbouw van de nationale politie. Daarbij is het niet nodig de huidige militaire rechtspositie van de KMar te veranderen en kan het beheer onder Defensie blijven. Besparingen kunnen dan worden bereikt door ruilverkaveling toe te passen: diensten krijgen zo een logischer takenpakket. Zo kan de totale politiecapaciteit effectiever en daarmee ook efficiënter worden ingezet. Pagina 9 Eenzelfde benadering is bij de bijzondere opsporingsdiensten denkbaar, maar daar lijkt het behalen van synergievoordelen door de gebondenheid aan en samenhang met specifieke handhavingsterreinen minder vanzelfsprekend. Inlichtingen- en veiligheidsdiensten Op onderdelen vindt in toenemende mate samenwerking plaats tussen de AIVD en de MIVD. Dit neemt niet weg dat de werkgroep verdere mogelijkheden ziet om tot besparingen te komen op het domein van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Efficiencywinst kan worden bereikt door intensivering van de samenwerking tussen deze diensten op een aantal onderwerpen, waaronder op het terrein van Sigint (signals intelligence, een shared service), en het weghalen van de overlap tussen de analysetaken van de diverse betrokken instanties. Daarnaast kan een vermindering van het aantal vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken tot verdere besparingen leiden. Samenvoegen van (delen van) het ministerie van BZK en het ministerie van Justitie Het bestuur op het veiligheidsdomein kan krachtiger worden en besparingen kunnen worden gerealiseerd door (delen van) de departementen van Justitie en BZK bijeen te brengen. Het gaat daarbij in ieder geval om de departementale kerntaken die betrekking hebben op rechtshandhaving, opsporing en criminaliteitsbestrijding (met inbegrip van de preventie daarvan), handhaving van de openbare orde, bestuurlijke aanpak van de onveiligheid, de politie, crisisbeheersing, veiligheidsregio’s, terrorismebestrijding (waaronder de coördinerende rol van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding), radicalisering, nationale veiligheid en de rechtspraak. Hiervoor bestaan verschillende modellen (NB in de werkgroep Bedrijfsvoering komt de herindeling van de Rijksoverheid in den brede aan bod). In deze variant kunnen de inlichtingendienst en de opsporing en vervolging niet onder één ministeriële verantwoordelijkheid wordt gebracht, aangezien dit (staatsrechtelijk) ongewenste gevolgen zou hebben. Griffierechten De introductie van kostendekkende griffierechten kan het Nederlandse stelsel van rechtspleging op vele onderdelen innoveren (o.a. door selectievere instroom van zaken en het stimuleren van alternatieve geschiloplossing) en bovendien de nodige opbrengsten generen. De volledige verwerking van de kosten van de rechtspraak in de griffierechten zal leiden tot een forse verhoging. Voor mensen met lage inkomens (en wellicht het midden- en kleinbedrijf) zou dit betekenen dat de toegang tot de rechter ernstig bemoeilijkt wordt. Om het grondwettelijke recht daarop te respecteren heeft de werkgroep in de onderliggende berekening rekening gehouden met compensatie. Hoewel er onzekerheid is over de bredere uitwerking op het gedrag (zoals over de rol van rechtsbijstandverzekering) en een deel van de mogelijke besparing door de genoemde compensatie teniet wordt gedaan, blijft er een substantiële besparingsmogelijkheid over. Geldboetes en afnemen Het ophogen van de geldboetes bij overtredingen en misdrijven kan, zeker bij delicten zoals snelheidsovertredingen waar de pakkans al redelijk hoog is, bijdragen aan het gewenste effect dat men zich aan de regels houdt. Tevens leidt dat tot extra inkomsten. Hier ligt er een heldere keus bij de burger: indien hij de extra kosten wil vermijden, kan hij dat simpelweg doen door de wet niet te overtreden. Ook als rekening wordt gehouden met flinke gedragseffecten, leidt een verdubbeling van alle geldboetes tot een betekenisvolle opbrengst. Hetzelfde geldt voor extra inspanningen om het met misdrijf verkregen financieel voordeel af te nemen, wat Pagina 10 tevens een belangrijke bijdrage levert aan bestrijding van de georganiseerde misdaad en bovendien extra fiscale opbrengsten kan genereren. De werkgroep ziet mogelijkheden de organisatie van de inning van verschuldigde bedragen te stroomlijnen, onder andere door de inzet van automatische herkenningsystemen (ANPR). Dat zal ook op het fiscale vlak tot extra opbrengsten leiden. Doorberekening overheidskosten aan burgers en bedrijven Doorbelasting van overheidskosten op diverse veiligheidsterreinen kan tot substantiële besparingen op de overheidsuitgaven leiden. Wanneer de politie-inzet bij evenementen, ook in de openbare ruimte, wordt doorbelast aan de organisatie van dergelijke evenementen, in combinatie met vergunningverlening door gemeenten, zal dit tot besparingen voor de overheid leiden. Hiernaast kunnen kosten voor toezicht en handhaving in het vervoer (scheepvaart, spoorwegen, luchtvaart en wegvervoer) worden doorberekend aan de gebruikers. Anders omgaan met straffen en maatregelen Er is in het opleggen van straffen en maatregelen geld te besparen zonder de effectiviteit daarvan wezenlijk te ondermijnen. De bijzondere inspanningen in het straffen kunnen worden gereserveerd voor degenen die dat gegeven hun recidivegevaar het meest nodig hebben. In de andere gevallen kan gekozen worden voor straffen die niet minder effectief hoeven te zijn maar wel goedkoper. In meer zaken dan nu kan de politie een transactievoorstel doen (geldboetes), werkstraffen kunnen worden vervangen door geldboetes en in plaats van opsluiten kan meer met (elektronisch bewaakt) toezicht worden gedaan. Gevoeliger ligt de mogelijkheid om de duur van de maatregel tot terbeschikkingstelling (TBS) te veranderen in een maximum van 8 jaren. Dan zal eerder moeten worden besloten of er al dan niet positieve effecten van de maatregel worden verwacht. Indien dit niet het geval is, zal besloten worden de dure behandeling te stoppen en betrokkenen bijvoorbeeld over te plaatsen naar een long stay afdeling. Privatisering In het Verenigd Koninkrijk is gebleken dat privatisering van een deel van het gevangeniswezen gepaard kan gaan met lagere kosten, bij een gelijkblijvende kwaliteit. Dat komt niet alleen doordat private gevangenissen goedkoper kunnen werken maar ook doordat dit uitstraalt naar het kostenniveau van de publieke gevangenissen. Een berekening voor de Nederlandse situatie laat zien dat dit ook hier kan leiden tot een gunstige financiële uitkomst. De brandweerzorg zou zich ook kunnen lenen voor privatisering, bijvoorbeeld zoals gebeurd is in Denemarken. Door middel van uitbesteding van de brandweerzorg wordt hierbij de uitvoering in handen gegeven van een particulier bedrijf, maar blijft het een overheidsverantwoordelijkheid. Verdergaand is de optie de repressieve brandweerzorg over te laten aan de markt, met daarbij een verplichte verzekering. Hiermee zal een grote besparing te realiseren zijn, welke echter buiten de grondslag van deze heroverweging valt. Pagina 11 Decriminalisering In de samenleving is al langere tijd discussie over de strafbaarheid van de productie van en handel in softdrugs. Indien dit volledig uit het strafrecht zou worden gehaald (legalisering) zou dat tot substantiële besparingen kunnen leiden. Dat kan echter alleen indien daarvoor voldoende internationale ruimte bestaat, in het bijzonder binnen het kader van het Schengenverdrag. Een beperking tot het reguleren van de ‘achterdeur’, door de toevoer naar de coffeeshops te gedogen en met vergunningen te reguleren, zal naar verwachting een aanzienlijk lagere of geen besparing opleveren in de strafrechtelijke en bestuurlijke handhaving en blijft evenmin zonder effect op de internationale positie van Nederland. Eigen verantwoordelijkheid Burgers en bedrijven zijn op zijn minst mede verantwoordelijk voor de veiligheidsrisico’s die ze redelijkerwijs kunnen overzien en waartegen ze zich met een redelijke inzet van middelen kunnen beschermen. De vraag is of de overheid wel actief moet worden als burgers en bedrijven nalaten dergelijke voorzorgen te treffen en ze (mede daarom) slachtoffer worden van bijvoorbeeld inbraak. Er zijn in dit verband precedenten, zoals de afspraken tussen overheid en bedrijfsleven als het gaat om de interne criminaliteit (van werknemers dus). Het zou veel besparen, indien deze lijn wordt doorgetrokken door af te zien van vervolgacties of de kosten van dergelijke acties door te belasten aan de burgers en bedrijven die nalieten preventieve maatregelen te nemen. Tabel s1 Financiële gevolgen maatregelen (indicatieve bedragen die bij implementatie uitwerking in ‘business cases’ vereisen) 20151 Opschaling en integratie Nationale politie én opschaling naar 10 territoriale onderdelen2 225 Maximale concernvorming organisaties 45 Meldkamers 15 Politie / KMar / BOD'n / Douane 45 Politietoezichthouders 40 Integratie beheersondersteuning rood-wit-blauw 30 Inlichtingen- en veiligheidsdiensten Versterkte samenwerking (AIVD) 5 Versterkte samenwerking (MIVD) 2 Samenvoegen (delen van) ministeries Samenvoegen (delen van) ministerie van BZK, ministerie van Justitie en NCTb 40 Rechtspraak 25 Innovatie 10 Onderwijs 60 Lastenverschuiving naar burgers en bedrijven Verhoging griffierechten 240 Verhogen boeten en transacties 195 Voordeelsontneming 20 Rechtsbijstand 50 1 De cursief gedrukte maatregelen vallen niet in de grondslag van de heroverweging Veiligheid en Terrorisme en zijn dan ook niet in de totaalsom meegenomen. 2 Opschaling en integratie dmv nationale politie is ook noodzakelijk ter realisering van reeds ingeboekte doelmatigheids- en bezuinigingstaakstellingen. Het in de tabel genoemde bedrag overlapt ten dele met eerder genoemde bezuinigingen, zeker gezien de samenloop in de tijd. Pagina 12 Doorberekening overheidskosten Betere incasso, o.a. met herkenningssyteem 55 Fiscale opbrengsten ANPR 160 Onderwijsfinanciering 45 Doorbelasting grenstoezicht 30 Toezicht beroepsgroepen 10 Doorberekening toezicht- en handhavingskosten 195 Anders omgaan met straffen en maatregelen Detentie vervangen door elektronisch toezicht 140 Overig detentie en taakstraffen 75 Meer afdoening in voortraject 20 Verkorten TBS 10 Decriminalisering van softdrugs3 160 Eigen Verantwoordelijkheid Politie inzet verminderen (blikschade, evenementen) 30 Echtscheiding en ontslag zelf regelen 15 Overheidsoptreden bij ontbreken eigen preventieve maatregelen 100 Overig Privatiseren deel gevangeniswezen 20 Vervanging beroepskrachten door vrijwilligers 60 Geen aangifte voor verzekering 5 Overdragen brandweertaken aan private sector 630 Overig brandweer 75 TOTAAL