Uitvoering belasting en premieheffing
Doel
Door de economische crisis dreigde de betaalbaarheid van voorzieningen in gevaar te komen, zoals zorg, onderwijs en sociale zekerheid. Daarom heeft de overheid onderzocht op welke zaken zij kan bezuinigen. De mogelijkheden staan in de brede heroverwegingen
Samenvatting
De werkgroep heeft als opdracht varianten te beschrijven waarmee ten minste 20% op de 2 miljard euro aan huidige uitvoeringskosten voor belasting- en premieheffing kan worden bespaard. Het merendeel van de uitvoeringskosten komt voor rekening van de grote belastingmiddelen: de inkomensheffing (IH), loonheffing (LH), omzetbelasting (OB) en vennootschapsbelasting (Vpb). Bij de varianten heeft de werkgroep daarom primair naar deze middelen gekeken. Een aanzienlijk deel van de uitvoeringskosten blijkt te worden besteed aan toezicht en invordering. Deze kosten zijn niet goed naar middel te scheiden. Voor toezicht en invordering heeft de werkgroep daarom varianten uitgewerkt die de verschillende belastingmiddelen overschrijden. De werkgroep heeft binnen de genoemde thema’s gezocht naar besparingsopties. Behalve een aantal bijeenkomsten met medewerkers van de Belastingdienst is hiertoe een tweetal sessies georganiseerd met externe experts. Tijdens de sessies bleek een groot gevoel van urgentie voor vereenvoudiging van fiscale wet- en regelgeving. Vrijwel alle Nederlandse burgers en bedrijven hebben te maken met de Belastingdienst. Tegelijkertijd wordt er op veel verschillende terreinen geprobeerd via de fiscaliteit maatwerk te verrichten, bijvoorbeeld om voor specifieke groepen burgers de koopkracht te repareren, of bedrijven te stimuleren tot het doen van bepaalde investeringen. Opgeteld bij de massaliteit van het fiscale proces, leidt dit tot veel complexiteit. Daarbij geldt bovendien dat, hoeveel specifieke situaties ook worden onderscheiden, er altijd omstandigheden zullen zijn waar de wetgever geen rekening mee heeft kunnen houden. Bovendien leidt complexiteit tot ongelijke uitkomsten door fenomenen als niet-gebruik en onbedoeld gebruik van regelingen (denk aan de buitengewone-uitgavenregelingen). Fiscale pogingen tot beïnvloeding van gedrag lijken door de uitdijende complexiteit eveneens aan effectiviteit in te boeten, maar leiden wel tot een nog complexere uitvoering, veel vragen bij belastingplichtigen en hoge administratieve lasten. De werkgroep heeft 10 hoofdvarianten uitgewerkt: a. hybride loonsomheffing op werkgeversniveau met jaarlijkse uitvraag loongegevens werknemers ten behoeve van inkomensheffing en uitkeringrechten; b. vrijwel volledig vooringevulde inkomensheffing met groot aantal belastingplichtigen; c. inkomensheffing met zeer sterk gereduceerd aantal belastingplichtigen door het schrappen van heffingskortingen en aftrekposten; d. één generieke ondernemersfaciliteit in plaats van alle bestaande faciliteiten, gecombineerd met een aangiftevrijstelling voor kleine ondernemers; e. omzetbelasting met uniform tarief en aangifte per kwartaal per fiscale eenheid; f. integreren regimes winst uit onderneming en resultaat uit overige werkzaamheden. Er ontstaat een gezamenlijk keuzeregime waarbij werkgever en werknemer/ondernemer door al of niet te kiezen voor een formele (=schriftelijke) dienstbetrekking bepalen of het inkomen onder de loonheffing valt en leidt tot verzekering voor de werknemersverzekeringen; Pagina 8 g. Verplichte elektronische aangifte voor alle belastingplichtigen met flankerend tijdelijke hulp bij aangifte voor belastingplichtigen zonder toegang tot internet. Stoppen of tot 10% terugdringen uitgaande papierstromen; h. outsourcen toezicht controleplichtige vennootschappen; i. besparen op invordering o.a. door vereenvoudiging dwanginvordering ondernemers en één rekeningnummer per belastingplichtige; j. sprokkelvariant onder andere het afschaffen aantal kleine belastingen, auto van de zaak naar eindheffing zonder tegenbewijsregeling. Bij de varianten a t/m f en j wordt de besparing vooral behaald doordat de Belastingdienst minder hoeft te controleren en minder vragen hoeft te beantwoorden doordat specifieke regelingen met afbakeningsproblemen vervallen in ruil voor lagere belastingtarieven. Ook voor burgers en bedrijven wordt de belasting een stuk eenvoudiger. Wel leiden deze varianten tot soms zeer aanzienlijke verdelingseffecten. Varianten g, h en i sluiten aan op de praktijk van de aangifteprocessen. Door elektronische aangifte geleidelijk te verplichten en door slechts één bankrekeningnummer per belastingplichtige toe te staan, vermijdt de Belastingdienst kosten en fouten. Doordat voor de vaststelling van de winst wordt vertrouwd op de controle die al door de eigen accountant van de ondernemer is uitgevoerd, kan de Belastingdienst volstaan met controle van de accountant. Deze varianten leiden niet of nauwelijks tot verdelingseffecten. Een overzicht van structurele besparingen is opgenomen in Tabel S1. Omdat de verschillende varianten elkaar gedeeltelijk overlappen, kunnen de besparingen in de tabel niet bij elkaar worden opgeteld. Tabel S1 Structureel besparingspotentieel van de hoofdvarianten (in mln euro) Onderdeel Grondslag 2010 a b c d e f g h i j Hybride loonsom -heffing Vooring e-vulde IH Beperkt e IH Winst faciliteit Uniform btw Winst en loon Stoppen papier Toezicht Invordering Sprokkel Belastingregio's 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Dienstverlening 41,5 0,0 14,0 27,5 2,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Invordering 101,0 0,0 1,5 9,0 3,5 0,0 0,0 0,0 0,0 25,0 Toezicht 608,0 11,5 29,0 37,0 42,5 5,0 2,0 0,0 87,5 0,0 Administratie + specials 168,0 2,5 8,5 13,0 2,5 5,5 2,0 14,5 8,5 2,5 Management / staf 111,0 1,0 6,0 13,0 6,0 1,5 0,5 2,5 11,0 4,0 Overige kantoren 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Belastingtelefoon 56,0 0,0 16,0 23,5 3,5 1,5 0,5 0,0 0,0 0,0 Centrale Administratie 136,0 5,5 6,0 7,0 1,0 2,0 0,0 16,0 0,0 0,5 FIOD-ECD 63,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 DGBel / CPP 99,0 0,5 3,0 5,5 2,0 0,5 0,0 1,0 4,0 1,5 Facilitaire bedrijven 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 B/CKC 49,0 0,5 4,0 5,0 1,0 0,0 0,0 0,5 2,5 0,5 B/CFD 262,0 3,5 16,5 29,5 10,5 3,0 1,0 4,0 18,5 6,5 ICT 331,0 4,5 0,5 6,0 0,5 2,5 0,0 0,0 1,0 0,5 Totaal (x 1.000) 2026 29 105 176 75 22 6 38 133 41 21 FTE (integraal) 23.277 255 1.201 2.370 962 258 81 370 1.674 621 Pagina 9 Potentiële aanvullende besparingen bij de ICT op de langere termijn Ten opzichte van de ingrijpendheid van de varianten zijn de geraamde structurele besparingen op de ICT beperkt. Vereenvoudiging van regelgeving en een afname van complexiteit nu leiden er echter wel toe dat het makkelijker wordt de automatisering van de Belastingdienst in de toekomst te vernieuwen. Nieuwe systemen worden dan minder belast met complexiteit die nu nog zou moeten worden “overgezet”. Invoering van de pakketten die in het kader van deze heroverweging zijn geformuleerd, vergroot daarmee op termijn de mogelijkheden voor een fundamentelere aanpak van de automatisering van de Belastingdienst. Dit zou uiteindelijk tot aanvullende besparingen kunnen leiden, die echter te ver in de toekomst liggen en met teveel onzekerheid omgeven zijn om nu al in kaart te kunnen brengen. Het is dan ook niet mogelijk de daarmee samenhangende noodzakelijke investeringen en mogelijke besparingen in het kader van deze heroverweging concreet te maken. Dat neemt echter niet weg dat deze spin off als reëel moet worden gezien, en dat daarmee de besparingen op de uitvoeringskosten van de Belastingdienst als gevolg van de hier voorgestelde vaak ingrijpende vereenvoudigingen op termijn substantieel groter zouden kunnen zijn dan de € 0,4 miljard die in dit rapport bij een bepaald pakket wordt gepresenteerd.1 De 20%-variant Rekeninghoudend met de samenloop is het mogelijk om met een combinatie van varianten een structurele besparing van 20% op de uitvoeringskosten te bereiken. Tabel S2 bevat de 20%-variant. Tabel S2 Mogelijke 20%-variant (mln euro) Varianten Structurele besparing a. Hybride loonsomheffing 29 b. Vooringevulde IB 105 d. Eén winstfaciliteit, aangiftevrijstelling 75 e. Omzetbelasting 22 h. Outsourcen toezicht 133 i. Invordering 41 Totaal 405 Totaal (mld euro) 0,4 Deze combinatie levert structureel een besparing op van € 405 mln. Een nog grotere besparing is mogelijk door variant b (vooringevulde IH) te vervangen door variant c (reduceren IH-plichtigen). De gevolgen van variant c voor bijvoorbeeld de mogelijkheden om inkomensbeleid te voeren zijn echter dusdanig ingrijpend dat de werkgroep deze variant minder haalbaar acht. Het toevoegen van de varianten f en g zou door de overlap met varianten d respectievelijk b slechts tot een geringe meeropbrengst leiden. Onderdelen uit de sprokkelvariant j kunnen tot een aanvullende besparing leiden. Onderstaand is in algemene termen weergegeven wat een dergelijk pakket voor gevolgen heeft. Uitvoeringskosten Belastingdienst In Tabel S3 is weergegeven hoe de besparing zou neerslaan bij de verschillende onderdelen. De 20%-variant levert relatief de grootste besparingen bij de dienstverlening, de invordering, het toezicht, het management en de staf op de 1 Zie voor een nadere toelichting Bijlage 14. Pagina 10 regiokantoren en bij de belastingtelefoon. In totaal zijn structureel bijna vijfduizend ambtenaren minder nodig voor de uitvoering van belasting- en premieheffing. Tabel S3 Effecten 20%-variant op onderdelen van de Belastingdienst (mln euro) Onderdeel Grondslag 2010 20%-variant % besparing Belastingregio's 0,0 0,0 0,0 Dienstverlening 41,5 15,5 37% Invordering 101,0 30,0 30% Toezicht 608,0 175,5 29% Administratie + specials 168,0 30,5 18% Management / staf 111,0 30,0 27% Overige kantoren 0,0 0,0 Belastingtelefoon 56,0 20,5 37% Centrale Administratie 136,0 14,5 11% FIOD-ECD 63,5 0,0 0% DGBel / CPP 99,0 11,5 12% Facilitaire bedrijven 0,0 0,0 B/CKC 49,0 8,5 17% B/CFD 262,0 58,5 22% ICT 331,0 9,5 3% Totaal 2.026 405 20% FTE (integraal) 23.277 4.970 21% Administratieve lasten De vereenvoudiging van wet- en regelgeving leidt behalve tot lagere uitvoeringskosten ook tot lagere administratieve lasten. Werkgevers hoeven in variant a niet meer elke maand meer dan honderd gegevens per werknemer bij de Belastingdienst aan te leveren. Indien de jaargegevens van de Belastingdienst voor andere organisatie niet toereikend zouden blijken, dan kunnen zij overgaan tot een zo beperkt mogelijke extra gegevensuitvraag bij werkgevers. In zowel variant b als c wordt de aangifte IB voor burgers fors vereenvoudigd. De meeste particulieren hoeven voor hun aangifte inkomstenbelasting alleen nog op akkoord te drukken. De gegevens worden door de Belastingdienst vooringevuld. In varianten d en f wordt de winstaangifte voor ondernemers vereenvoudigd, het urencriterium en de VARverklaringen vervallen. 520.000 Ondernemers met een winst kleiner dan € 20.000 hoeven geen winstaangifte meer te doen. In variant e hebben bedrijven een AL voordeel doordat op de factuur nog maar met één uniform tarief gerekend wordt. Bedrijven krijgen in variant h eerder zekerheid rondom de winstaangifte maar hier kunnen wel extra kosten tegenover staan. Door het afschaffen van specifieke vrijstellingen in de loonheffing (verhoging werkkostenregeling) en de afschaffing van de verpakkingen- en grondwaterbelasting in variant j vervallen voor bedrijven de administratieve lasten die hiermee gemoeid zijn. Handhaafbaarheid en compliance De maatregelen in de 20%-varianten leiden tot vereenvoudiging. Voor belastingplichtigen wordt het daarmee gemakkelijker om de regelgeving te doorgronden en aan hun verplichtingen te voldoen. Belastingplichtigen kunnen daarbij minder fouten maken en misbruik is op veel onderdelen niet meer mogelijk. Naar verwachting heeft het voorstel per saldo dan ook positieve effecten op de naleving van de betreffende wet- en regelgeving. In variant h bestaat een risico op afname van de naleving van wet- en regelgeving doordat de belangen van bedrijf en Pagina 11 intermediair minder tegengesteld zijn dan de belangen van de Belastingdienst. Door de controles van de Belastingdienst op de intermediair lijkt dit risico te overzien. Inkomens- en verdelingseffecten De werkgroep heeft per variant aandacht besteed aan de initiële inkomens- en verdelingseffecten. Indien bijvoorbeeld het vervallen van een aftrekpost leidde tot een opbrengst, is deze ingezet voor een zeer eenvoudige terugsluis: een verlaging van de tarieven. Variant b is het onderdeel van het 20%-pakket waarmee de koopkracht van huishoudens het meest wordt geraakt. In deze variant vervallen de reisaftrek en de persoonsgebonden aftrekposten waaronder de aftrek voor studiekosten, specifieke zorgkosten en giften, omdat deze niet kunnen worden vooringevuld. 3% van de huishoudens gaat er meer dan 5% op achteruit; voor een deel van deze huishoudens gaat het om een incidenteel effect. Hoewel het uniforme btw-tarief van variant e uiteindelijk naar verwachting tot relatief beperkte koopkrachteffecten leidt, kan deze variant in de transitie wel leiden tot gevoelsinflatie zoals het geval was bij de introductie van de euro. Het uniforme btw-tarief leidt verder tot verdelingseffecten tussen sectoren. Hetzelfde geldt voor variant d waarbij één generieke winst-faciliteit alle bestaande regelingen vervangt. Deze maatregelen zijn nadelig voor sectoren die momenteel profiteren van het verlaagde btw-tarief en/of van specifieke winstregelingen. Het kan gaan om bijvoorbeeld de voedings- en genotsmiddelenindustrie, de landbouw, om verleners van arbeidsintensieve diensten, om stakende en startende ondernemers en om het openbaar vervoer. De maatregelen zijn voordelig voor de ondernemers die niet profiteren van de specifieke regelingen. 20% in 2015? Een mogelijke fasering van de 20%-variant in de tijd is opgenomen in Tabel S4. Tabel S4 Fasering 20%-variant (mln euro) 2011 2012 2013 2014 2015 Structureel Variant 16.a hybride loonsomheffing -4 -4 10 22 24 29 Variant 16.b voorinvulde IH -5 -5 11 19 44 105 Variant 16.d één winstfaciliteit -1 -1 17 33 53 75 Variant 16.e o.a. uniform btw-tarief -1 -5 -1 8 19 22 Variant 16.h toezicht -3 15 31 53 72 133 Variant 16.i invordering -7 15 34 36 38 41 Totaal -19 16 101 172 251 405 Totaal (mld euro) 0,0 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 Uit Tabel S4 blijkt dat in 2015 met dit pakket nog geen besparing van 0,4 mld (=20% van de grondslag in 2010) wordt bereikt. Dit heeft een aantal oorzaken. Allereerst gaat aan invoering een fase van nadere uitwerking en wetgeving vooraf. Gedeeltelijk parallel daaraan is tijd nodig om de systemen, formulieren en processen van de Belastingdienst aan te passen. Na invoering zal de Belastingdienst vervolgens in veel gevallen in eerste instantie verschillende regimes naast elkaar moeten toepassen. Wijzigingen in de inkomstenbelasting per 1 januari van een jaar hebben in dat jaar vanuit het oogpunt van controle en aanslagregeling nog niet of nauwelijks gevolgen voor de Belastingdienst. In dat jaar komen namelijk de aangiftes van het voorafgaande jaar binnen, die nog onder het oude regime zijn Pagina 12 ingevuld. De Belastingdienst zal dan nog een aantal jaren (steeds kleinere aantallen) aanslagen regelen van jaren voorafgaand aan de wetsaanpassingen. Daarvoor moeten ook de geautomatiseerde systemen in de lucht worden gehouden. Tot slot treden besparingsverliezen op bij de uitstroom van personeel. Met de door de werkgroep onderzochte varianten kan alsnog een besparing van 0,4 mld worden bereikt in 2015. Daarvoor zou variant b (vooringevulde IH) vervangen moeten worden door variant c (beperkte IH). Variant c bestaat uit het schrappen van vrijwel alle aftrekposten en heffingskortingen in de inkomstenbelasting in ruil voor een vlak tarief van 32,5%. Deze zeer ingrijpende variant leidt tot een grotere structurele besparing en kan sneller worden ingevoerd dan variant b. In Tabel S5 is een fasering opgenomen. Tabel S5 Fasering pakket met variant c in plaats van variant b (mln euro) 2011 2012 2013 2014 2015 Structureel Variant 16.a hybride loonsomheffing -4 -4 10 22 24 29 Variant 16.c beperkte IH -4 -4 84 113 144 176 Variant 16.d één winstfaciliteit -1 -1 17 33 53 75 Variant 16.e o.a. uniform btw-tarief -1 -5 -1 8 19 22 Variant 16.h toezicht -3 15 31 53 72 133 Variant 16.i invordering -7 15 34 36 38 41 Totaal -19 17 175 266 350 476 Totaal (mld euro) 0,0 0,0 0,2 0,3 0,4 0,5 Zoals uit de tabel blijkt, is met het gepresenteerde pakket in 2015 een besparing mogelijk van € 0,4 mld. Deze besparing loopt structureel op tot € 0,5 mld. Bij de doorrekening van het pakket is uitgegaan van de volgende veronderstellingen: · politieke besluitvorming over de precieze invulling van de diverse pakketten is op 1 januari 2011 zover gevorderd dat de Belastingdienst op specificatieniveau kan vaststellen op welke wijze de processen en geautomatiseerde systemen moeten worden aangepast; · de Belastingdienst krijgt voldoende capaciteit en middelen ter beschikking om de verschillende pakketten parallel aan elkaar te implementeren. In deze reeks is geen rekening gehouden met besparingsverliezen door minder uitstroom. In de sjablonen is de CPB-veronderstelling verwerkt die voor alle overheidsdiensten wordt gebruikt om uitverdieneffecten te berekenen. Dit uitverdieneffect (75% uitstroom in het eerste jaar waarin de personeelsreductie plaatsvindt) heeft betrekking op de mobiliteit van het personeel, waar kosten mee gemoeid zijn. De Belastingdienst heeft een ouder personeelsbestand waardoor de mobiliteit lastiger is. Gelet op dit bestand zou volgens de Mobiliteitorganisatie Rijk met een mobiliteitspercentage van 15% gerekend moeten worden. Bij het treffen van (meerdere) afzonderlijke maatregelen en bij de enorme omvang van de opgave is een hoog percentage zoals gehanteerd door het CPB niet realistisch. Zou met een gemiddelde van de twee percentages (45%) worden gerekend, dan bedraagt het besparingsverlies in 2015 ruim € 50 mln. Werkgroep 19 (Bedrijfsvoering Overheid) heeft voorstellen ontwikkeld die ook betrekking hebben op de Belastingdienst. Voor 2015 zouden de voorstellen van werkgroep 19 een besparing van ca. € 0,2 mld voor de Belastingdienst betekenen. Pagina 13 De voorstellen die in werkgroep 16 zijn ontwikkeld, kunnen (mede) gezien worden als een invulling van de voorstellen van werkgroep 19. Daarnaast wordt er in werkgroep 19 een knelpuntenreserve gevormd voor overheidsdiensten die moeizaam aan de besparingsdoelstelling kunnen voldoen. Gelet op bovenstaande zal de Belastingdienst een belangrijk gedeelte van deze knelpuntenreserve claimen. In overleg met de ambtelijke commissie heroverwegingen is besloten om in werkgroep 16 uitsluitend te kijken naar wijzigingen in wet- en regelgeving.