Toeslagen
Doel
Door de economische crisis dreigde de betaalbaarheid van voorzieningen in gevaar te komen, zoals zorg, onderwijs en sociale zekerheid. Daarom heeft de overheid onderzocht op welke zaken zij kan bezuinigen. De mogelijkheden staan in de brede heroverwegingen
Samenvatting
Voor u ligt het eindrapport van de brede heroverwegingswerkgroep Toeslagen. Kernpunten Op basis van haar analyses komt de werkgroep tot de conclusie dat als tenminste 20% moet worden bespaard op de uitvoeringskosten het niet voldoende is om binnen de bestaande toeslagensystematiek maatregelen te treffen. Het eerder opgestelde IBO-rapport over Toeslagen bevat nuttige aanpassingen binnen de bestaande toeslagensystematiek, deze zijn uitgewerkt in de eerste door de werkgroep ontwikkelde variant, maar ze leiden niet tot omvangrijke besparingen. Voor substantiële besparingen op de uitvoeringskosten moeten de bakens ingrijpender worden verzet. De werkgroep ziet hiertoe de volgende drie varianten: · de bestaande vier toeslagenregelingen samenvoegen tot één geïntegreerde sterk vereenvoudigde regeling (variant 2, besparing maximaal € 79 miljoen); · de toeslagen behoudens de huurtoeslag afschaffen en de programma-uitgaven die hiermee gemoeid zijn in andere arrangementen vormgeven, waardoor de uitvoeringskosten aanzienlijk gereduceerd kunnen worden. (variant 3, besparing maximaal € 78-130 miljoen); · verminderen van de uitvoeringskosten door de groep van toeslaggerechtigden te beperken door invoering van een vermogenstoets zoals al bestaat bij de huurtoeslag (besparing van € 1,1 miljard op de programma-uitgaven en € 19 miljoen op de uitvoeringskosten). De snelheid van werken heeft als gevolg dat mogelijk niet alle cijfers in dit rapport voldoende zijn “uitgehard”. Bij een nadere uitwerking van een of meerdere van de varianten moet hier wel rekening mee worden gehouden. Het eindresultaat is een rapport dat in alle scherpte laat zien dat uitvoeringskosten van de toeslagen bijna 1 op 1 gekoppeld zijn aan de complexiteit van de regelgeving. En die complexiteit is vaak weer een gevolg van de politieke of bestuurlijke wens om met grote mate van precisie rekening te houden met bijzondere groepen of omstandigheden in de samenleving. Ingrijpende ombuigingen op uitvoeringskosten leiden dan ook bijna onvermijdelijk tot ingrijpende gevolgen in onderliggende regelgeving en/of tot soms forse ingrijpende consequenties voor de burgers die toeslagen ontvangen. De werkgroep hoopt dat in de verschillende varianten in dit rapport helder te hebben gemaakt. Inleiding en taakopdracht Op dit moment voert Belastingdienst/Toeslagen vier toeslagen uit: de huurtoeslag, de zorgtoeslag, de kinderopvangtoeslag en het kindgebonden budget. De werkgroep stond voor de opdracht om minimaal één variant te ontwikkelen met een opbrengst van structureel 20 % van de uitvoeringskosten voor de toeslagen. Daarbij bood de taakopdracht de ruimte om ook verder te gaan, als daartoe op grond van de analyse aanleiding bestond. Gelet op de grondslag van € 232 miljoen euro komt een taakstelling van 20% neer op een bedrag van € 46 miljoen euro. Pagina 8 De werkgroep heeft gebruik gemaakt van het voorwerk dat is gedaan in het kader van de evaluatie van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) en het IBO rapport Vereenvoudiging toeslagen, door de staatsecretaris van Financiën aan de Tweede Kamer aangeboden op 16 oktober 2009 (Tweede Kamer 2009 – 2010, 31 580, nr. 3). 20% of meer besparen op uitvoeringskosten is mogelijk; maar vergt fundamentele keuzes Besparen op de uitvoeringskosten is goed mogelijk, maar kan, in de mate die bij de heroverweging aan de orde is (minimaal 20%), alleen bij een vergaande stelselwijziging van de toeslagen en sterke reductie van het aantal rechthebbenden. Het vereenvoudigen binnen de bestaande regeling conform de aanpak van het IBO leidt tot enige administratieve lastenverlichting voor de burger en de Belastingdienst, maar slechts tot marginale besparingen op de kosten. Bij een keuze voor substantiële bezuinigingen is het handhaven van het stelsel in de huidige vorm niet houdbaar. Naast normering van de kosten en harmonisatie van de grondslagen is het nodig om het aantal toeslaggerechtigden aanzienlijk terug te brengen en één en ander zo vorm te geven dat er geen handelingen van de burger meer nodig zijn (geen lastige mutaties meer). Dit vereist hetzij een keus voor een nieuw volledig massaal vormgegeven proces op basis van bekende gegevens en met een minimum aan maatwerk, dan wel het omzetten van de toeslagen in andere beleidsinstrumenten. De vier varianten en hun opbrengsten De werkgroep ziet in oplopende mate van opbrengst vier hoofdvarianten: 1. het doorvoeren van een aantal maatregelen vanuit het IBO toeslagen; 2. het integreren van de bestaande regelingen tot een brede regeling voor inkomensondersteuning; 3. het afschaffen en anders vormgeven van de bestaande toeslagen; 4. het bij alle toeslagen invoeren van een vermogenstoets. De eerste variant levert een netto besparing op van € 3,7 miljoen. De tweede variant een netto besparing van maximaal € 79 miljoen en de derde variant een besparing van maximaal € 130 miljoen. De tweede en de derde variant voldoen derhalve qua besparingsopbrengst ruimschoots aan de taakopdracht (minimaal 20%; € 46 miljoen). Alhoewel de focus niet heeft gelegen op het realiseren van besparingen op de programma-uitgaven kunnen inhoudelijke keuzes ten aanzien van vereenvoudiging daar in een aantal gevallen wel toe leiden. Een forse opbrengst in de programmasfeer kan worden gerealiseerd als wordt gekozen voor het over de gehele linie introduceren van een vermogenstoets. Dit levert ca. € 1,1 miljard structureel op aan programmakosten. Ook kan er dan aanvullend een netto besparing van € 19 miljoen op de uitvoeringskosten worden gerealiseerd. Pagina 9 Tabel 0.1 Financieel overzicht van de maatregelen1 Besparing uitvoeringkosten Weglek besparing uitvoeringskosten Netto besparing uitvoeringskosten Besparing programmakosten Variant 1 7,8 4,1 3,7 (104) Variant 2 79 - 79 - Variant 3 81-133 3 78-130 Zorgtoeslag 86-86 52-0 34-86 KOT KGB 33 14 3 30 14 Invoeren vermogenstoets 21 2 19 1100 Forse inkomenseffecten, over hele linie zowel plussen als minnen De werkgroep realiseert zich dat bij een deel van de beschreven varianten de inkomenseffecten fors kunnen zijn. Wel dient daarbij ter nuancering te worden aangetekend dat het beeld gemengd is en het aan de onderkant van het inkomensgebouw gaat om zowel plussen als minnen. Het vraagt om een politieke weging of het vereenvoudigingperspectief en de uitvoeringswinst opwegen tegen de inkomenseffecten. Binnen de varianten zijn de inkomenseffecten zoveel mogelijk gematigd. Er is geen geld beschikbaar voor de compensatie van de resterende inkomenseffecten. Overgangsregelingen en vangnetten De werkgroep heeft ook nagedacht over mogelijke overgangsregelingen. In lijn met het voorgaande lijkt het echter beter om deze pas uit te werken nadat er is besloten tot een totaal pakket van maatregelen. Alhoewel overgangsregelingen de pijn voor de burger verlichten zit er ook een duidelijke schaduwkant aan. De uitvoerbaarheid kan lijden onder de introductie van langdurige en ingewikkelde overgangsregimes en vangnetconstructies. Wanneer dergelijke langdurige en ingewikkelde overgangsregimes en vangnetconstructies politiek onvermijdelijk worden geacht adviseert de werkgroep in beginsel af te zien van de maatregel. Vanuit een oogpunt van uitvoerbaarheid en minimaliseren van besparingsverlies heeft de werkgroep een voorkeur voor heldere keuzes met waar echt nodig korte en simpele overgangstrajecten en vangnetconstructies. Bij variant 2 is één van de opties om de koppeling met het actuele inkomen los te laten. Dit kan bij sterke daling van het inkomen leiden tot verlies van (delen van) de toeslag. Om dit deels te ondervangen geeft de werkgroep een aanzet voor een eenvoudige vangnetregeling die is vormgegeven naar analogie van het vangnet bij de voormalige huursubsidie. Een nadere uitwerking en een globale becijfering van de daarbij behorende uitvoeringskosten treft u aan in paragraaf 3.2. Uitruil tussen eenvoud en fijnmazigheid beleid De werkgroep realiseert zich ten volle dat bij de voorgestelde varianten sprake is van een uitruil tussen het streven naar vereenvoudiging enerzijds en de precisie waarmee de beleidsdoelen worden bereikt anderzijds. 1 De werkgroep bedrijfsvoering (nummer 19) stelt voor om verschillende grote uitvoeringsorganisaties te fuseren en veronderstelt dat hierbij synergiewinst optreedt; er wordt gerekend met 10%; bij toeslagen betekent dit een bedrag van circa €23 miljoen. Dit bedrag mag niet dubbel worden ingeboekt. Pagina 10 Wie kiest voor transparantere en meer uitvoeringsvriendelijke vormgeving zal noodgedwongen concessies moeten doen aan de precisie waarmee het beleid (bij)gestuurd kan worden. De werkgroep heeft zich in deze heroverweging beperkt tot een technische inventarisatie van mogelijkheden. Het perspectief van de burger centraal stellen bij de uitvoering Zoals ook al in het IBO rapport Toeslagen werd geconcludeerd zijn de bestaande regelingen onvoldoende transparant voor de burger. In alle varianten is geprobeerd om de besparing op de uitvoering hand en hand te laten gaan met vergroting van de begrijpelijkheid en eenvoud voor de burger. Bij de tweede variant krijgt de burger bijvoorbeeld waar hij recht op heeft zonder zelf een aanvraag te hoeven doen en ook bij variant 3 wordt zoveel mogelijk aangesloten bij bestaande processen. Een meer begrijpelijker toeslag zou als neveneffect kunnen hebben dat het niet-gebruik van toeslagen wordt teruggedrongen. Dit kan ook extra programmakosten met zich meebrengen. Hier is in de varianten geen rekening meegehouden. Een korte beschrijving van de varianten I. IBO-plus Het betreft een aantal qua besparing kleinere maatregelen die door het kabinet vanuit het IBO-traject Toeslagen zijn doorgeschoven naar de heroverweging. Het kabinet heeft ook nog een aantal andere maatregelen voor nadere analyse aan de werkgroep voorgelegd maar die maatregelen leveren geen besparing op de uitvoeringskosten op en zijn daarom geen onderdeel van variant 1. Voor een nadere toelichting op deze maatregelen wordt verwezen naar de bijlage. De variant IBO-plus bestaat uit de volgende maatregelen: · normering huur i.p.v. feitelijke huurkosten als basis voor de toeslag; · het normeren van de uurprijs voor kinderopvang; · het invoeren van een basisregistratie voor uren kinderopvang; · het uitsluitend betalen op rekening aanvrager (niet langer geclusterd); · rechte lijn huurtoeslag (geleidelijker afbouwtraject bij de inkomensgrens). II. Eén brede toeslag De tweede variant is het idee om de bestaande toeslagen te integreren tot één globale regeling voor inkomensondersteuning. Op basis van een aantal objectieve criteria (aantal kinderen, wel of geen huurwoning, wel of geen zorgverzekering, wel of geen arbeid) krijgt de burger recht op forfaits die opgeteld zijn toeslag vormen. Er geldt vervolgens een uniform inkomensafhankelijk afbouwtraject waarin alleen onderscheid wordt gemaakt tussen alleenstaanden en samenwonenden. Voor een technische toelichting, onder andere op de hoogte van de forfaits en het afbouwtraject, wordt verwezen naar hoofdstuk 3 van dit rapport. De variant heeft verder de volgende kenmerken: · toeslagen worden zoveel mogelijk ambtshalve opgelegd; administratieve lasten voor de burger verdwijnen (geen aanvraag en mutaties meer); · de regeling is volledig uitvoerbaar via een massaal proces; de regeling kent uniforme toekenningcriteria en een paar globale knoppen; er zijn geen uitzonderingen meer voor specifieke groepen; · de link met de daadwerkelijk gemaakte kosten wordt losgelaten; · qua inkomenssystematiek wordt aangesloten bij het inkomen uit t-2; · de doelgroep van toeslagen wordt ingeperkt. Momenteel is de huurtoeslag gericht op de minima, de zorgtoeslag- en het kindgebonden budget op middenen lage inkomens en de kinderopvangtoeslag op alle inkomens. In de variant Pagina 11 wordt de brede toeslag alleen gericht op de lage en in mindere mate op de middeninkomens. Kern van de variant is dat wordt gewerkt met vaste bedragen per criterium die afhankelijk zijn van een beperkt aantal variabelen. De regeling wordt eenvoudig en beter uitvoerbaar. Voorwaarde is dat er gewerkt wordt met betrouwbare gegevens uit bestaande administraties. Daarom wordt de systematiek van het actuele inkomen losgelaten. Het actueel inkomen is het belastbaar verzamelinkomen dat in het lopende jaar verdient zal worden. Alleen de burger kan hier een betrouwbare inschatting van maken. Pas circa anderhalf jaar na afloop van het jaar beschikt de Belastingdienst over dit gegeven. De regeling wordt met de hiervoor genoemde uitgangspunten transparant en voor de burger beter begrijpelijk. De burger wordt ontlast (hij hoeft geen ingewikkelde formulieren meer in te vullen of tussentijds mutaties door te voeren). De burger krijgt voorts meer vrijheid bij het besteden van de toeslag. Er treedt een besparing op de uitvoeringskosten op van een kleine 40% (maximaal € 79 miljoen). Qua programma-uitgaven is de regeling budgettair neutraal. Wel wordt, in vergelijking met de huidige regelingen, de inzet van de middelen meer gericht op de onderkant van het inkomensgebouw. III. Geen toeslagen Grondgedachte van de derde variant is dat de bestaande toeslagen worden omgezet in eenvoudiger uitvoerbare alternatieven, die waar mogelijk aansluiten bij reeds bestaande processen elders binnen de (rijks)overheid. Voor zorgtoeslag, de kinderopvangtoeslag en het kindgebondenbudget is de werkgroep er in geslaagd één of meer alternatieven te vinden. Dat is niet gelukt voor de huurtoeslag. Overwogen is of de huurtoeslag zou kunnen worden ondergebracht bij de corporaties (via een centraal uitvoeringskantoor), bij de gemeenten, een andere overheidsinstelling of terugkeer naar WWI. Conclusie was echter dat dit niet zou leiden tot een afname van de uitvoeringskosten. Integendeel het zou zelfs kunnen leiden tot een toename van de uitvoeringskosten. De derde variant levert een besparing op de uitvoeringskosten op van ca. 50% (maximaal € 130 miljoen). De besparing is mede zo omvangrijk omdat bij het afschaffen van drie van de vier toeslagen naast de variabele kosten ook een substantieel deel van de vaste kosten kan worden afgebouwd (op lange termijn - 2020- zelfs nagenoeg geheel). In hoofdstuk 4 worden voor de drie wel afschafbare toeslagen de alternatieven met hun consequenties geschetst. IV. Vermogenstoets bij alle toeslagen Op dit moment kent alleen de huurtoeslag een vermogenstoets. Al in het IBO Toeslagen is gekeken naar de mogelijkheid om ook voor de andere drie toeslagen een vermogenstoets in te voeren. Van de circa 6 miljoen huishoudens die nu een toeslag ontvangen hebben ongeveer 900.000 huishoudens een vermogen boven de vermogensvrijstelling box 3. Circa 50% hiervan heeft een vermogen dat groter is dan € 100.000. Pagina 12 In deze werkgroep is geconstateerd dat een besparing op de uitvoeringskosten mogelijk is van € 19 miljoen door een substantiële verkleining van het aantal toeslaggerechtigden via invoering van de vermogenstoets (ca. 900.000). Bovendien treedt er een aanzienlijke besparing op bij de programma-uitgaven van ca. € 1,1 miljard. De variant heeft wel inkomens- en participatie-effecten.