Van saldosturing naar stabilisatie - 15e rapport studiegroep begrotingsruimte
Doel
De studiegroep begrotingsruimte adviseert over zowel de begrotingssystematiek als de begrotingsdoelstelling ten behoeve van de volgende kabinetsperiode.
Samenvatting
Van saldosturing naar stabilisatie. Dat is de hoofdlijn van het advies van de Studiegroep Begrotingsruimte. In de afgelopen jaren lag de nadruk van het begrotingsbeleid sterk op het gezond maken van de overheidsfinanciën, die een flinke deuk hadden opgelopen als gevolg van de financiële crisis. Nu er geen acute zorgen meer zijn over de overheidsfinanciën, is het verstandig om het begrotingsbeleid weer te richten op de oorspronkelijke doelstelling: het bevorderen van een stabiele economische ontwikkeling. Ruimte voor stabilisatie betekent wel kans op grotere schommelingen in het saldo. Dit noopt tot voorzichtigheid bij de begrotingsdoelstelling. Het advies beoogt een antwoord te bieden op de veranderde omgeving voor het begrotingsbeleid. Drie factoren zijn bepalend geweest voor het begrotingsbeleid sinds de crisis en zullen dat naar verwachting ook de komende jaren zijn. Het gaat om de economische ontwikkeling, de grotere invloed van de Europese begrotingsregels en het veranderende politieke landschap. Het begrotingsbeleid voor de komende jaren zal rekening moeten houden met de invloed van deze factoren. De economische groei zal de komende decennia vermoedelijk lager zijn dan in de jaren voor de crisis. De Europese begrotingsregels zijn ambitieuzer en daarmee dwingender; de vraag is hoe het nationale begrotingsbeleid hier het beste mee kan omgaan. Tot slot heeft het veranderde politieke landschap ertoe geleid dat in afgelopen jaren vaak veel partijen nodig waren om tot een begroting te komen. De kans bestaat dat dit in de komende jaren ook het geval zal zijn. Het is van belang dat het begrotingsproces en de begrotingsregels hiermee om kunnen gaan. De economie is gebaat bij een dempende werking van de begroting. Uit de economische literatuur blijkt dat begrotingsbeleid gericht op automatische stabilisatie – waarin de begroting meebeweegt met de economie – tot de beste uitkomsten leidt. Dit geldt in het bijzonder voor de Nederlandse economie. Nederlandse huishoudens beschikken namelijk over lange balansen: relatief hoge schulden (met name de woninghypotheek) én grote vermogens uit hoge verplichte besparingen (met name het tweedepijlerpensioen en de woning), die bovendien niet direct beschikbaar zijn. Hierdoor zijn huishoudens kwetsbaar voor ontwikkelingen op de woningmarkt en financiële markten. Hervormingen van de woningmarkt en pensioenen zijn nodig om de problematiek van lange balansen te verminderen. Zolang deze blijft bestaan, is het des te belangrijker dat van de begroting een dempende werking uitgaat. Automatische stabilisatie is dan ook de doelstelling van het Nederlandse begrotingsmodel, dat internationaal hoog aangeschreven staat. Niettemin is het beleid in het verleden vaak niet stabiliserend geweest. Doordat er onvoldoende marge was tot de Europese grenzen en het houdbaarheidssaldo negatief was, waren in slechte tijden ingrijpende maatregelen nodig om de overheidsfinanciën houdbaar te maken en te voldoen aan de Europese vereisten. Voor automatische stabilisatie is versterking van de schokbestendigheid van de begroting nodig. Door een combinatie van saldoverbeterende maatregelen en hervormingen zijn de Nederlandse overheidsfinanciën aanzienlijk verbeterd. Niettemin zijn de schuld en garanties hoger dan voor de crisis en is ook het begrotingssaldo minder gunstig. Bij een nieuwe economische schok kan de schuld oplopen tot een potentieel schadelijk niveau of kan de houdbaarheid van de overheidsfinanciën in het geding komen. Dit zou opnieuw ingrijpende maatregelen in economisch slechte tijden kunnen vereisen. Hierbij speelt mee dat de Nederlandse begroting zeer gevoelig is voor economische schokken; de zogeheten begrotingselasticiteit is de hoogste van alle Europese landen. Bij tegenslag verslechtert de Nederlandse begroting dus snel. Samenvatting advies 8 | Studiegroep Begrotingsruimte Het verdient de voorkeur om de eigen begrotingssystematiek te hanteren; een zekere marge tot de Europese grenzen is daarvoor nodig. Als het begrotingssaldo door de -3 procent bbp zakt, is Nederland verplicht om maatregelen te nemen om dit te herstellen. Ingrepen in economisch slechte tijden vertragen echter het economische herstel en zijn daarom in beginsel onwenselijk. Om dat te voorkomen is een marge nodig ten opzichte van de grens van -3 procent bbp, zodat deze alleen in uitzonderlijke gevallen wordt overschreden. Als het tekort kleiner dan 3 procent is, geldt de regel dat de begroting snel genoeg naar de zogeheten middellangetermijndoelstelling (MTO) moet bewegen (de zogeheten preventieve arm van het Stabiliteits- en Groeipact). De indicatoren waarmee de vooruitgang wordt gemeten – het structureel saldo en in mindere mate de uitgavenregel – zijn echter volatiel en minder goed te ramen. Sturing op deze variabelen leidt in het jaarlijkse begrotingsproces tot ad-hoc-maatregelen en is daarom eveneens onwenselijk. De Studiegroep Begrotingsruimte beveelt een budgettaire opgave van nul aan. Dit houdt in dat geen netto-besparing en geen netto-intensivering nodig is ten opzichte van de middellangetermijnvoorspelling (MLT) van het CPB. Uit het bovenstaande blijkt dat er twee voorwaarden zijn voor het mogelijk maken van automatische stabilisatie: • het schokabsorberend vermogen van de Nederlandse begroting moet voldoende herstellen; • het saldo- en schuldpad moeten binnen de Europese afspraken passen. De budgettaire ontwikkeling uit de MLT-raming van het CPB voldoet hieraan door te voorzien in: • groei richting een klein feitelijk overschot van 0,6 procent bbp; • een pad dat uitkomt op structureel evenwicht volgens de methode van de Europese Commissie; • een beperkt houdbaarheidsoverschot; • enige marge tot de Europese kaders; • schuldafbouw richting een niveau dat een nieuwe klap kan verdragen. Het pad uit de MLT biedt een goed uitgangspunt voor aanvang van een regeerperiode. Dit uitgangspunt heeft politiek bestuurlijke voordelen en biedt de ruimte om de eigen begrotingssystematiek te kunnen toepassen. Mocht een volgende raming (voorafgaand aan de start van het kabinet) een verslechtering van de MLT bevatten, dan ligt compensatie in de rede. Een volgend kabinet kan binnen de begrotingsdoelstelling ruimte vrijmaken voor nieuwe prioriteiten. Dit kan onder meer door de toename van de zorguitgaven te beheersen. Het kan behulpzaam zijn om een deel van de vrijgemaakte ruimte niet direct te bestemmen, maar beschikbaar te houden om in te vullen gedurende de kabinetsperiode. De normeringssystematiek, die de uitkeringen van het Rijk aan decentrale overheden bepaalt, kan stabieler worden door een bredere grondslag voor de indexering. Omdat dit gevolgen heeft voor de verdeling tussen Rijk en decentrale overheden, vergt dit een politieke afweging. Ditzelfde geldt voor het aandeel van decentrale overheden in het EMU-saldo. De Studiegroep beveelt op dit punt aan om de huidige werkwijze met een ambitie voor het EMU-saldo voor decentrale overheden en een iets ruimere norm voort te zetten. Het advies past bij de verwachte economische ontwikkelingen. De MLT laat een gestage, bovenpotentiële groei zien voor een langere periode. Het groeitempo ligt lager dan voor de crisis, maar de oorzaak daarvoor ligt voornamelijk in de vergrijzing. Gedurende de ramingsperiode groeit de economie geleidelijk en uit zichzelf richting potentieel. Gezien recente analyses, bevatten de projecties uit de MLT geen hysterese-effecten. Er is daarmee geen reden om te pleiten voor een netto-intensivering of netto-bezuiniging ten opzichte van de MLT. Studiegroep Begrotingsruimte | 9 De politieke omgeving vraagt om eenvoudiger en logischer regels. Uit gesprekken met politici en ambtenaren blijkt veel waardering voor de Nederlandse begrotingsregels. Rapporten van internationale instellingen als het IMF, de OESO en de Europese Commissie bevestigen dit positieve beeld. Tegelijkertijd leiden de begrotingsregels op sommige punten tot uitkomsten die lastig uit te leggen zijn. Dit dreigt het draagvlak voor de regels – dat van cruciaal belang is om goed begrotingsbeleid te kunnen voeren – op termijn te ondergraven. Om hieraan tegemoet te komen doet de Studiegroep een aantal concrete suggesties voor aanpassingen, waarvan de belangrijkste hieronder worden toegelicht. Daarnaast biedt het rapport een voorstel voor een nieuwe, toegankelijker presentatie van de begrotingsregels. Met het oog op de integrale afweging is het advies om de besluitvorming van inkomsten en uitgaven meer in samenhang te laten plaatsvinden, door in het voorjaar in principe over de hele begroting te beslissen. Dit kan leiden tot een efficiëntere inzet van beleid en vermindert de druk op de inkomstenbesluitvorming. Een jaarlijkse actualisatie van de meerjarenramingen, in plaats van alleen bij Regeerakkoord, komt de kwaliteit en de interne consistentie van de ramingen ten goede. Ook maakt dit het beter mogelijk om te toetsen aan de Europese begrotingsafspraken en te voldoen aan de rapportageverplichtingen vanuit Brussel. Het afschaffen van de ruilvoet maakt het uitgavenkader stabieler. Het uitgavenkader wordt jaarlijks geïndexeerd met de prijsontwikkeling in de markt. Dit draagt bij aan de beheersing van de omvang van de overheid gedurende de kabinetsperiode. De begrotingen worden echter geïndexeerd aan de hand van een voor de bijbehorende sector geraamde prijsindex. De verhouding tussen de ontwikkeling van lonen en prijzen in de markt en die bij de overheid wordt de ruilvoet genoemd. Als de prijzen en lonen bij de overheid in verhouding sneller stijgen dan geraamd bij het Regeerakkoord, is sprake van een ruilvoettegenvaller. Hiervoor is een ombuiging noodzakelijk. Omgekeerd levert een minder snelle stijging extra ruimte voor uitgaven op, een ruilvoetmeevaller. De kans op mee- en tegenvallers is in beginsel even groot. De uitslagen van de ruilvoet kunnen echter groot en onvoorspelbaar zijn, vooral in de latere jaren van de kabinetsperiode, wat voor bestuurlijke onrust zorgt. Er kunnen tegenvallers ontstaan die los staan van de betrachte begrotingsdiscipline. Dat maakt bezuinigingen als gevolg van de ruilvoet lastig uitlegbaar. De Studiegroep Begrotingsruimte adviseert als alternatieve werkwijze om het uitgavenkader te indexeren met de loon- en prijsbijstelling op de begrotingen. Hierdoor verdwijnen de mee- en tegenvallers als gevolg van de ruilvoet. Bestaande instrumenten (de zogeheten referentie- en prijsbijstellingssystematiek) zorgen voor voldoende beheersing van lonen en prijzen bij de overheid. Aanpassingen aan het uitgavenkader kunnen automatische stabilisatie verbeteren zonder dat dit ten koste gaat van beheersing. De uitgaven aan WW- en bijstandsuitkeringen zijn sterk afhankelijk van de economie. Door deze buiten het uitgavenkader te plaatsen, en alleen nog te compenseren voor beleidswijzigingen, wordt de stabilisatie via de uitgavenkant van de begroting versterkt. Dit leidt echter wel tot meer onzekerheid over het EMU-saldo. De rente-uitgaven over de staatsschuld zijn nauwelijks afhankelijk van de economie. Om de beheersing te verbeteren, adviseert de Studiegroep om deze binnen het uitgavenkader te plaatsen. Veiligheid in Groningen zal een prominente plaats houden in de besluitvorming over gaswinning. Tegelijkertijd zijn gasopbrengsten nog steeds een belangrijke bron van inkomsten voor de overheid. Om tot een integrale afweging te komen, horen naar mening van de Studiegroep besluiten over het volume van de gaswinning in het uitgavenkader. De nieuwe vormgeving sluit ook meer aan bij de Europese uitgavenregel. 10 | Studiegroep Begrotingsruimte Meer rekening houden met gedragseffecten van fiscale maatregelen verbetert de kwaliteit van de besluitvorming. Om de lastendruk voor burgers en bedrijven te beheersen, wordt bij Regeerakkoord een pad afgesproken voor de beleidsmatige lastenontwikkeling. Dit wordt uitgedrukt in miljarden euro en berekend door het belastingtarief te vermenigvuldigen met de omvang van de grondslag. Wanneer nieuwe maatregelen worden genomen die de lasten verhogen, bepaalt het inkomstenkader dat er compenserende maatregelen nodig zijn die de lasten juist verlagen en vice versa. Zo wordt voorkomen dat de beleidsmatige lastendruk in de regeerperiode hoger of lager uitvalt dan tevoren afgesproken. Deze werkwijze is eenvoudig en onpartijdig, maar werkt niet goed voor sommige belastingsoorten, waarvan bekend is dat tariefswijzigingen een aanzienlijk effect hebben op de grondslag, zoals accijnzen. Het advies is om bij dergelijke gevallen gedragseffecten mee te nemen om zo tot een realistischer inschatting te komen van de gevolgen voor de begroting van een beleidswijziging. Dit verbetert de kwaliteit van de besluitvorming. Het CPB krijgt een belangrijke rol om de transparantie en onafhankelijkheid van de raming te waarborgen. Een operatie Inzicht in kwaliteit moet leiden tot betere beleidsinformatie. Informatie over de effectiviteit en efficiëntie van overheidsbeleid is cruciaal voor een goede besluitvorming. Nederland heeft hiervoor een uitgebreid scala aan evaluatie-instrumenten. In de praktijk leveren deze echter niet altijd de gewenste informatie. Hiervoor zijn twee hoofdredenen aan te wijzen. Ten eerste ontbreekt het vaak aan cijfermateriaal, kennis en expertise bij degenen die de evaluatie moeten uitvoeren. Ten tweede is het politiek vaak lastig om gevoelige dossiers kritisch te bekijken. Ook worden verplichte evaluaties soms als tijdrovende invuloefening ervaren. De Studiegroep adviseert daarom de operatie Inzicht in Kwaliteit te starten. Vier richtingen die hierbij kunnen worden uitgewerkt zijn: een grotere rol voor onafhankelijke partijen, betere kennisdeling tussen departementen, meer flexibiliteit en maatwerk in de inzet en toepassing van instrumenten en de ontwikkeling van nieuwe benaderingen binnen bestaande instrumenten.